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‘Contratos administrativos. Legislación y Jurisprudencia’: interpretación jurisprudencial de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público

1 de Abril de 2019

Al leer la Ley de 9/2017, de Contratos del Sector Público, me formé de ella una mala opinión, pues ví muy claro que el legislador volvía a incurrir en los mismos vicios mantenidos por las disposiciones legales precedentes, aunque con los cambios de orden en la organización de los textos se pretendiera aparentar lo contrario. La nueva Ley era más de lo mismo. El articulado, inspirado en la desconfianza (respecto de todos, tanto de los gestores como de los contratistas), aumentaba las cautelas y la terminología, y por ello, descendía a tales pormenores que degradaba el rango de la norma, convirtiéndola, en gran medida, en un mero reglamento.

  • Ya es lejana la época en que el proceso legislativo comenzaba con una Ley de Bases que, después, meditadamente, culminaba con una Ley escueta y concisa.
  • Comencé a analizar la nueva Ley con idea de confeccionar la siguiente edición del libro Contratos administrativos. Legislación y Jurisprudencia.
Óscar Moreno Gil,
Profesor de Derecho Administrativo e Inspector de los Servicios de Economía y Hacienda

Ya es lejana la época en que el proceso legislativo comenzaba con una Ley de Bases que, después, meditadamente, culminaba con una Ley escueta y concisa, cuya parte general sistematizaba los rasgos comunes de carácter esencial y de raíz permanente. Lo complementario, accesorio y contingente quedaban, en cuanto cuestiones secundarias, fuera del texto legal y su regulación se dejaba para los reglamentos. Pero actualmente casi todos los aspectos de los contratos públicos son regulados por leyes formales, que son como pozos sin fondo donde se mezclan lo principal y lo secundario. Por eso, para resolver incluso simples incidentes, se requiere hacer modificación del articulado de la correspondiente Ley. Esta es la causa de la brevedad de su vida en el ordenamiento jurídico.

Pero, desechando pronto mi inicial rechazo, comencé a analizar la nueva Ley con idea de confeccionar la siguiente edición del libro de Thomson Reuters Contratos administrativos. Legislación y Jurisprudencia, que es el "libro" por antonomasia, al que guardo fidelidad porque generalmente ha sido recibido favorablemente por los lectores con una tolerancia que me ha sorprendido y que tanto he agradecido.

Muchos años han transcurrido desde la primera versión del "libro" que sirvió de punto de partida para redactar, en base a la doctrina recogida en él, mi tesis doctoral sobre revisión de precios, que con el título "Cláusulas de estabilización en la contratación administrativa", dirigió el profesor González Pérez. Sí. El profesor González Pérez, dirigió mi tesis, consiguió que Editorial CIVITAS la publicara y asumiera también la publicación del "libro", respecto del que, además, redactó un generoso prólogo. La Editorial desde entonces me ha hecho el honor de continuar las sucesivas ediciones, hasta llegar a esta séptima. Ha sido durante su confección que he conocido la triste noticia del fallecimiento del querido profesor. Queda, pues, su prólogo en el "libro" como un entrañable recuerdo.

Labor de armonización

Esos sentimientos de fidelidad a la continuidad del "libro" y de agradecimiento han sido las herramientas de que me he valido para poder afrontar la fatigosa tarea de coordinar el articulado de la Ley 9/2017 con el del derogado TRLCSP de 2011, y de seleccionar la jurisprudencia que los interpreta, a cuyo efecto he actuado como a continuación indico:

1) Lo primero fue abrir una nueva base de datos en Access. En un formulario, plasmé, uno tras otro, como si fueran fichas, los artículos de la nueva Ley y coloqué también el artículo, total o parcialmente coincidente, de la norma anterior. La labor de comparación fue lenta y pesada. Una vez conseguida la máxima homogeneidad de los textos legales, trasladé toda la doctrina incluida en la sexta edición. Al repasar la correcta adecuación de esa doctrina, volví a comprobar el grado de similitud entre los artículos nuevos de la Ley 9/2017 y los del TRLCSP de 2011. Al final he quedado convencido de haber conseguido una correcta armonización de los textos de ambas disposiciones.

2) El siguiente paso consistió en estudiar la doctrina publicada desde la sexta edición. El sistema de selección, como en las demás ocasiones, ha consistido en repasar toda la emitida por el Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y la Junta Consultiva de Contratación Administrativa -ahora denominada por la nueva Ley "Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado".

En cada resolución elegida he acotado la parte que he considerado realmente interesante y la he precedido de una glosa explicativa o de un breve comentario identificativo y he colocado el resultado en el artículo afectado. Cuando la resolución se refiere a varios artículos, el texto seleccionado va insertado en calidad de principal en aquel al que es más directamente aplicable la fundamentación; en los demás sólo consta la glosa o comentario.

En los casos de resoluciones repetitivas, he dado siempre preferencia a las de fecha más reciente. De las desechadas he dejado constancia en notas a pie de página.

En los artículos que tratan de diversos temas, si coincide que en ellos incide doctrina abundante, he reagrupado la selección jurisprudencial por materias bajo rúbricas sistematizadas en sumarios específicos por artículos.

Dos muestras para un resultado

Para dar una idea del resultado obtenido he elegido, entre otras muchas, las dos muestras que a continuación cito:

1ª) En el artículo 103, "Procedencia y límites de la revisión de precios", he incluido 160 resoluciones, que he clasificado en 9 apartados, cuyos títulos forman el siguiente sumario: 1) Revisión de precios: cuestiones generales, formalismos; 2) Principios de precio cierto y de riesgo y ventura; Cláusula rebus sic stantibus; Doctrina del factum principis. 3) Índices, fórmulas y coeficientes de revisión. 4) Plazos: relevancia. 5) Especialidades contractuales revisoras (suministros, gestión de servicios públicos, etc.). 6) Otros supuestos especiales (beneficio industrial, honorarios, proyectos reformados y adicionales, indemnizaciones, etc.); 7) Actualización de precios. 8) Contratación en moneda extranjera. Cambio de paridad de la moneda nacional. 9) Abono de las revisiones de precios.

2ª) En el artículo 211, "Causas de resolución", he incluido 178 decisiones jurisprudenciales, que, clasificadas por conceptos, forman un sumario específico, integrado por los siguientes 15 títulos: 1) Resolución de los contratos: conceptuación, naturaleza. 2) Incumplimiento contractual, trascendencia de la culpa, voluntad deliberadamente rebelde. 3) Muerte, incapacidad, extinción de la personalidad jurídica, etc. 4) Declaración de concurso o de insolvencia. 5) Mutuo acuerdo. 6) Falta de constitución de la fianza. 7) Demora en la ejecución. 8) Otras causas imputables al contratista. 9) Resoluciones imputables a la Administración. 10) Concurrencia de causas. 11) Diversos efectos de la resolución. 12) Indemnizaciones a cargo de la Administración. 13) Indemnizaciones a favor de la Administración. 14) Necesidad de dar audiencia al contratista. 15) Consultas al Consejo de Estado u órgano consultivo de Comunidad Autónoma.

Para finalizar, he numerado marginalmente las resoluciones seleccionadas. En los casos en que sólo consta la glosa o el comentario en cursiva, he anotado, además de su número de orden marginal sucesivo, el que corresponde a la ubicación del texto acotado principal. Por tanto, las diversas inserciones contienen remisiones recíprocas y entrelazadas, que en su coordinación permiten al lector obtener una percepción de conjunto de las normas que afectan a un sólo asunto. Ello, además, reduce espacio al evitar que los mismos textos doctrinales queden reproducidos una y otra vez en varios lugares.

En total son 4.947 los números marginales de las resoluciones seleccionadas.

Por lo que respecta a las referenciadas a pie de página, hay 674 notas, muchas de las cuales mencionan no una, sino numerosas resoluciones; por ejemplo, por citar una de ellas, solo la nota 274 recoge 50 sentencias del Tribunal Supremo.

3) En el cuerpo del libro constan en tipografía normal los sucesivos artículos de la Ley 9/2017, con indicación de si cada uno es o no norma básica, seguido, en letra cursiva, de los artículos equivalentes, o similares, del derogado Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, en los que además he referenciado, entre paréntesis, los números de los artículos coincidentes de la Ley 30/2007.

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