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10 de Abril de 2017

Gerardo Bustos

Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Archivo electrónico único: ¿colmena o tela de araña?

El archivo electrónico único es una figura nueva en la legislación española. Pero tan nueva y tan poco definida, que en torno a esa idea giran interpretaciones totalmente opuestas. Unos piensan que debe ser un repositorio único con compartimentos, una colmena. Otros lo ven como una federación de múltiples repositorios enlazados entre sí directa o indirectamente, de forma un tanto anárquica, como una tela de araña. Si esta última postura se impone, la consecuencia más previsible es la notable pérdida de patrimonio documental en las próximas décadas.


La ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las administraciones públicas, y la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público introducen por primera vez en el ordenamiento jurídico español y en las teorías archivísticas el concepto de archivo electrónico único. Pero se trata de un concepto sin desarrollar del que las leyes citadas apenas concretan el calendario de puesta en marcha.

La idea básica del archivo electrónico único la recoge el apartado 1 del artículo 17 de la ley 39/2015: "Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable."

Tres interpretaciones para la misma idea

La falta de concreción genera cierto grado de incertidumbre en torno a no pocos debates que pretenden interpretar la ley y adivinar qué intenciones y objetivos persigue el legislador. Como es lógico, las interpretaciones tienden a ser interesadas y con frecuencia lo que encierran es el esfuerzo del gestor por acercar la interpretación a la postura preconcebida. Básicamente nos encontramos ante tres interpretaciones sobre el concepto real del archivo electrónico único:

    1.      Archivo electrónico todo en uno. Quienes pretenden ver un predominio de la palabra "único", de manera que consideran que el archivo en papel y electrónico deben estar unidos y gestionados por el mismo programa.

    2.      Archivo electrónico tela de araña. Conciben que la idea de archivo único sólo deriva de su carácter electrónico, que permite que cada organización en las diferentes administraciones públicas tenga su repositorio electrónico conectado e interoperable con el resto de repositorios de la  misma administración.

    3.      Archivo electrónico colmena. Creen que el archivo electrónico es único y electrónico, en un único repositorio electrónico está todo el archivo de cada administración pública, aunque se pueden mantener diferentes custodias en las distintas partes del archivo, equivalentes a las celdas de una colmena.

¿El archivo electrónico único es un todo en uno?

En algunos sectores archiveros se considera que la palabra "único" afecta a la unificación de todos los archivos de todos los soportes. Al hacerlo así se está confundiendo el concepto legal con el operativo. Las mencionadas leyes 39/2015 y 40/2015 plantean la gestión del presente y del futuro, pero no del pasado. Es decir, plantean que con la tramitación electrónica el archivo es único, pero lo hacen refiriéndose exclusivamente a partir del momento en el que las mencionadas leyes funcionan exclusivamente en electrónico.  

Probablemente para quienes gestionan el archivo lo más operativo sería unir la gestión de los archivos en papel y la de los archivos electrónicos. Pero esa es una mirada muy a corto plazo y centrada en las actuales estructuras de archivo en papel, por lo que la eficacia de esa gestión unificada está por demostrar.   

El legislador ha pensado en digital y el nuevo concepto de archivo electrónico único nos obliga a pensar en digital. No es válido querer calcar en el mundo digital la cultura del papel. Quienes así lo plantean quizá estén cayendo en la tentación de pensar en la gestión electrónica de los expedientes (papel y electrónicos), en lugar de pensar, como hace la nueva ley, en la gestión de los expedientes electrónicos (obviamente, sólo electrónicos).

¿El archivo electrónico único es una tela de araña?

Hay otra tendencia, sobre todo entre sectores técnicos, a desarrollar aplicaciones de gestión y tramitación que termina con el final del trámite propiamente dicho, sin contemplar el envío al archivo electrónico único. Quienes así piensan sustituyen el archivo electrónico por un repositorio de la propia tramitación o común a la unidad administrativa. Tal idea concibe que el archivo electrónico único se refiere a una idea abstracta que encierra la mera interconexión entre un sinfín de repositorios electrónicos. En definitiva, una tela de araña plagada de interconexiones.

Hay que retorcer mucho las nuevas leyes para concebir que el archivo electrónico único es un sarpullido de repositorios electrónicos por muy interconectados que estén. Realmente, esta interpretación implica una regresión, porque condena el archivo electrónico a una ingobernable atomización, a una dispersión aún mayor que la existente en papel por el condicionante físico.

La primera consecuencia de esta situación sería la ingobernabilidad desde el punto de vista de las responsabilidades ligadas al archivo. Es decir, ¿cómo se gestiona así el acceso a la información a través de los archivos prevista en el artículo 13.d de la ley 39/2015, y en la propia Ley 19/2013,  de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno? ¿Cómo se lograría así hacer realidad el precepto del artículo 17.2 de la ley 39/2015 cuando señala que "los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión"?  

Es decir, cada uno de esos repositorios electrónicos deberá asumir el compromiso de adoptar las medidas de seguridad adecuadas, los desarrollos técnicos necesarios para garantizar la conservación a lo largo del tiempo, el acceso de los ciudadanos y la adaptación  de los documentos conservados a las nuevas tecnologías para que sigan siendo recuperables de forma permanente. Por su parte, los responsables de los archivos tendrán que auditar periódicamente estos repositorios para comprobar que cumplen los requisitos y que no se ha perdido documentación por vías diferentes a las de valoración y eliminación legalmente establecidas.

Siendo realista, resultaría imposible gestionar con garantías el derecho de acceso de los ciudadanos y la conservación a lo largo del tiempo en múltiples repositorios electrónicos, mediante una responsabilidad absurdamente dispersa. ¿Se imagina alguien que habrá sido al cabo de 80 años de los expedientes electrónicos tramitados hoy con esta anárquica concepción del archivo electrónico único?

¿El archivo electrónico único es una colmena?

Salvo contadas excepciones,  la normativa previa a la ley 39/2015 realmente no llega más allá de hablar sobre almacenes y repositorios electrónicos, sobre los cuales el ENI plantea un calco electrónico paralelo a los archivos en papel.

Previamente a esta norma, el artículo 31 de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y el artículo 51 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la ley 11/2007 titulan sus respectivos artículos sobre esta cuestión con la misma frase: "archivo electrónico de documentos". Pero en ambos casos es evidente que no se están refiriendo a un archivo electrónico, sino a la acción del verbo archivar, por medio electrónicos.

La ley 11/2007 habla de almacenamiento por medios electrónicos, que deberá garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados, así como el control de accesos y la protección de datos. Por su parte, el RD 1671/2009 se centra en el concepto conservar los documentos y en la posibilidad de hacerlo en bases de datos. Finalmente, el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) habla de repositorios electrónicos y esera la única norma que en algunas (escasas) ocasiones mencionaba la frase "archivos electrónicos". Pero en el fondo intenta calcar el mundo del papel en el electrónico: "las administraciones públicas crearán repositorios electrónicos, complementarios y equivalentes en cuanto a su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos".

Es obvio, por tanto, el salto que da el legislador desde estos precedentes hasta la idea del archivo electrónico único de las nuevas leyes. Dicho salto sólo es concebible si se entiende el archivo electrónico único de cada administración pública como un almacén único de expedientes y documentos electrónicos, donde la responsabilidad la marca en cada caso quien tiene la custodia de cada expediente. Es decir, la idea de la colmena. El archivo electrónico único es un repositorio electrónico integrado por todas las partes que sea necesario, a imagen de las celdas de la colmena. Una plataforma común con gestión única, seguridad común, acceso común y custodia descentralizada.

Aunque el espíritu de las leyes 39/2015 y 40/2015 deja claro que el archivo electrónico único es un repositorio único, es una lástima que no esté expresamente especificado para evitar las interpretaciones dispares que se están produciendo. Habrá que esperar, por tanto, que el real decreto de desarrollo de las leyes lo deje claro cuanto antes. Cualquier otra interpretación no garantiza la conservación del patrimonio documental electrónico.


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