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Blog Administración Pública

14 de Noviembre de 2018

Gerardo Bustos

Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

Cómo elaborar la política de gestión de documentos electrónicos


La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. El idioma común que permite la administración electrónica, y cuyas bases se establecen en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) en el ámbito de la administración electrónica.

El grado de adecuación al ENI de una organización pública nos va a determinar el nivel de avance de la administración electrónica en esa organización. El legislador, con ese optimismo infundado que le caracteriza a la hora de fijar plazos de cumplimiento normativo, establece en la disposición transitoria primera del propio RD 4/2010, que la fecha máxima de adecuación al ENI de todas las administraciones públicas españolas es el 10 de enero de 2014. Casi un lustro después, el plazo continúa sin cumplirse y un buen trecho de camino queda aún por recorrer.

La crisis del documento electrónico

Pues bien, uno de los aspectos en los que está resultando más difícil esa adecuación al ENI es el referido al documento electrónico, y entre las razones que explican ese retraso se encuentra la necesidad de que las organizaciones públicas se doten de una política de gestión de documentos electrónicos (PGD-e). Se trata de una herramienta esencial, porque contiene las directrices de una organización, con distribución de responsabilidades, para la creación y gestión de documentos auténticos, fiables y disponibles a lo largo del tiempo, en el marco de sus actividades.

El artículo 21 del ENI obliga a todas las organizaciones públicas a elaborar su PGD-e. Pero además de obligación legal, es una herramienta de gran utilidad, imprescindible en el desarrollo de la gestión de documentos electrónicos. Salvando las distancias, la PGD-e viene a ser algo así como el proyecto de una obra arquitectónica, lo que familiarmente se suele denominar "los planos de la casa". A pesar de ello, son muchísimas las organizaciones públicas de distinto nivel y de las diferentes administraciones, que carecen de la preceptiva PGD-e. Abordan la administración electrónica sin unas directrices claras y comunes para toda la organización en materia de gestión de documento electrónico

Una hoja de ruta

Dada la importancia de la herramienta a la que nos referimos, es esencial cumplir unos requisitos mínimos en su elaboración. En ese sentido, se plantea a continuación una propuesta de hoja de ruta marco, destinada a lograr que la elaboración de la PGD-e en una organización cubra su papel de la mejor manera posible.

Primera fase. Pistoletazo de salida

Implicación jerárquica. Si el punto de arranque es una decisión jerárquica, contamos de partida con la necesaria implicación jerárquica. Si no es así, los promotores de la iniciativa tendrán que buscar apoyo jerárquico antes de poner el proyecto en marcha. Como hay que subir al carro a toda la organización, en cuanto más elevado sea el apoyo, mejor para la elaboración e implantación de la PGD-e. Si el punto de arranque no proviene de las altas instancias de la organización, lo normal es que provenga de áreas como los archivos o las tecnologías. Sea como sea, estos dos sectores de la organización tendrán que colaborar desde el principio en el proceso de elaboración de la PGD-e.

Colaboración multidisciplinar. Es necesario aunar en un mismo entorno de colaboración las disciplinas afectadas que hemos apuntado (tecnología, especialistas en gestión documental, juristas y gestores) y también una amplia representatividad de las diferentes áreas competenciales y estructurales de la organización.

Segunda fase: desarrollo de los trabajos

Plan de trabajo. Como hay muchas maneras de abordar la elaboración, podemos establecer algunos criterios básicos en el plan de trabajo para elaborar la PGD-e.

Partir del modelo tipo editado por la actual Secretaría General de Administración Digital. Básicamente, es el esqueleto de la política de gestión de documentos electrónicos, ajustado a lo que establece en este sentido el ENI y la norma técnica de interoperabilidad de PGD-e y su guía de aplicación.    

Debatir y negociar. Abordar y discutir aspecto por aspecto con el tiempo y dedicación que sea necesario, motivando la participación diversa y buscando siempre los puntos comunes para llegar al consenso. Se elabora así un borrador en el grupo y se difunde en la organización, para recibir propuestas. Vuelve de nuevo así al grupo, donde se analizan las propuestas y se valora cuáles de ellas se incorporan total o parcialmente al borrador. Finalmente, se aprueba como proyecto y se prepara la firma de la máxima autoridad de la organización.

Consenso. Un documento tan sensible y tan necesitado de la implicación general de la organización, no puede aprobarse a base de votaciones. Hay que discutir y buscar puntos comunes en todas las cuestiones que se susciten, algunas de las cuales serán complejas.

El resultado. A lo mejor nadie se identifica plenamente con la PGD-e aprobada, pero sí es importante que todos puedan decir que les resulta aceptable y válida para todos. El fruto de ese trabajo será algo así como el libro de cabecera de la organización la hora de abordar todos los proyectos y herramientas informáticas que afecten al documento electrónico.   

Tercera fase: Implantación

Si sólo se ha elaborado la PGD-e para cumplir con la legislación vigente, el objetivo está cumplido. No servirá prácticamente para nada, por lo que no hay fase de implantación. Pero si se trata de la herramienta necesaria para garantizar un tratamiento adecuado y válido del documento electrónico en el camino hacia la transformación digital, la cosa cambia. Hay que implantarla.

Difusión y formación. Es la primera tarea de implantación, difundirla dentro y fuera de la organización.  La difusión externa revaloriza el documento y apoya la credibilidad en el interior. La difusión en el interior permite que todo el personal la conozca, la entienda y comprenda lo que significa y hacia donde lleva. La formación permite ayudar a que se entienda su contenido, su razón de ser y su incidencia directa en el desarrollo de la administración digital.

Aplicación práctica. La PGD-e no es un fin en sí misma, sino la herramienta imprescindible para abordar adecuadamente el tratamiento del documento electrónico, en el marco de la transformación digital. Por eso, una vez aprobada hay que poner todas las herramientas necesarias para ponerla en marcha.

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, plantean un funcionamiento exclusivamente electrónico de unas administraciones públicas que tienen que ser perfectamente interoperables entre sí. En ese proceso el documento electrónico ocupa un lugar de primer orden, porque la transformación digital no es otra cosa que la gestión del documento electrónico y el cambio organizativo y funcional que debe conllevar.

Seguimiento de aplicación. La PGD-e marca el inicio de un camino, y hay que garantizar que ese camino es continuo. Para asegurar que así sea, se necesita una herramienta de continuidad, que elabore un plan de implantación y haga un seguimiento periódico de su grado de cumplimiento.

La mayor parte de los grupos y equipos encargados de elaborar el documento de PGD-e de su organización, consideran finalizada su tarea una vez que se aprueba el documento. Sin embargo, para garantizar realmente su aplicación es necesario que los responsables de elaborar la PGD-e piensen también en su implantación  posterior. Con tal fin, debería incluir entre sus trabajos un último capítulo consistente en diseñar un plan de implantación con metas concretas y la creación de un órgano encargado del seguimiento periódico. Salvo que el mismo grupo que ha elaborado la PGD-e prolongue su existencia para asumir el seguimiento.

Finalmente, hay que tener en cuenta que el ciclo completo del documento electrónico termina con el archivo electrónico. Es decir, una vez que se ha transferido al archivo electrónico y se ha asegurado la conservación del documento y su posible recuperación, garantizando así la integridad, autenticidad, disponibilidad y validez de los documentos a lo largo del tiempo.


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