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20 de Noviembre de 2017

Tania Bernaldo de Quirós

Jefa de la Sección de Régimen Jurídico de Medio Ambiente - Pamplona

El cambio de uso forestal por razón de incendio


Después de escribir sobre infracciones y delitos, después de escribir sobre el delito de incendio forestal, solo podía escribir sobre el cambio del uso forestal por razón de incendio.

Siempre que hay incendios como los acaecidos en Galicia se suceden las noticias, publicaciones, etc. que culpan de los mismos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

Sin embargo, a diferencia de lo que mucha gente piensa la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, ni sus modificaciones, son las responsables de los incendios.

Es necesario acudir al artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes para verificar esta afirmación. Este artículo ha sido modificado en dos ocasiones, por lo que es necesario analizar todas sus versiones:

1. Redacción original:

    1. Las comunidades autónomas deberán garantizar las condiciones para la restauración de la vegetación de los terrenos forestales incendiados, quedando prohibido el cambio del uso forestal por razón del incendio. Igualmente, determinarán los plazos y procedimientos para hacer efectiva esta prohibición.

    2. El órgano competente de la comunidad autónoma fijará las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios que, en todo caso, incluirán el acotamiento temporal de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneración y, en particular, el pastoreo, por un plazo que deberá ser superior a un año, salvo levantamiento del acotado por autorización expresa de dicho órgano.

    3. Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de lo previsto en el capítulo II del título XVII de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, mediante la que se aprueba el Código Penal.

2. Redacción de la Ley 10/2006, de 28 de abril, que modifica los apartados 1 y 2:

    1. Las comunidades autónomas deberán garantizar las condiciones para la restauración de los terrenos forestales incendiados, y queda prohibido:

      a) El cambio de uso forestal al menos durante 30 años.

      b) Toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, durante el periodo que determine la legislación autonómica.

    Con carácter singular, las comunidades autónomas podrán acordar excepciones a estas prohibiciones siempre que, con anterioridad al incendio forestal, el cambio de uso estuviera previsto en:

      1.º Un instrumento de planeamiento previamente aprobado.

      2.º Un instrumento de planeamiento pendiente de aprobación, si ya hubiera sido objeto de evaluación ambiental favorable o, de no ser esta exigible, si ya hubiera sido sometido al trámite de información pública.

      3.º Una directriz de política agroforestal que contemple el uso agrario o ganadero extensivo de montes no arbolados con especies autóctonas incultos o en estado de abandono.

    2. El órgano competente de la comunidad autónoma fijará las medidas encaminadas a la retirada de la madera quemada y a la restauración de la cubierta vegetal afectada por los incendios que, en todo caso, incluirán el acotamiento temporal de aquellos aprovechamientos o actividades incompatibles con su regeneración y, en particular, el pastoreo, por un plazo que deberá ser superior a un año, salvo levantamiento del acotado por autorización expresa de dicho órgano.

3. Redacción de la Ley 21/2015, de 20 de julio, que modifica el apartado 1:

    c) Una directriz de política agroforestal que contemple el uso agrario o ganadero extensivo de montes no arbolados en estado de abandono.

    Asimismo, con carácter excepcional las comunidades autónomas podrán acordar el cambio de uso forestal cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deberán ser apreciadas mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada. Tales medidas compensatorias deberán identificarse con anterioridad al cambio de uso en la propia ley junto con la procedencia del cambio de uso.

    En el caso de que esas razones imperiosas de primer orden correspondan a un interés general de la Nación, será la ley estatal la que determine la necesidad del cambio de uso forestal, en los supuestos y con las condiciones indicadas en el párrafo anterior.

    En ningún caso procederá apreciar esta excepción respecto de montes catalogados.

El objetivo de este artículo de la Ley de Montes es la preservación del uso forestal de los suelos incendiados. Es decir, que si un suelo está clasificado como suelo en la situación rural, el incendio no puede servir para su reclasificación en suelo urbanizado.

De conformidad con lo establecido en el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, todo el suelo se encuentra, a los efectos de dicha ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado, estando en la situación de suelo rural

    a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.

La disposición adicional sexta del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, también prevé el mantenimiento de los terrenos incendiados en situación de suelo rural:

1. Los terrenos forestales incendiados se mantendrán en la situación de suelo rural a los efectos de esta ley y estarán destinados al uso forestal, al menos durante el plazo previsto en el artículo 50 de la Ley de Montes, con las excepciones en ella previstas.

Una vez expuesto el régimen jurídico de los terrenos incendiados, procede analizar la redacción original del artículo 50 de la Ley de Montes.

La redacción del año 2003 concedía a las comunidades autónomas libertad para fijar los plazos y el procedimiento para la prohibición del cambio del uso forestal por razón del incendio.

Por tanto, no es cierto que la Ley de Montes en su redacción original prohibiese  la reclasificación de estos terrenos de manera indefinida, sino que se remetía a la regulación de las comunidades autónomas.

Lo que hace la modificación del año 2006 es limitar la libertad que tienen las comunidades autónomas estableciendo dos condiciones:

    1. Prohíbe el cambio de uso forestal al menos durante 30 años.

    2. Prohíbe toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal, durante el periodo que determine la legislación autonómica.

Es decir, que a partir de la modificación del año 200, no se puede reclasificar un terreno forestal incendiado al menos durante 30 años, a pesar de que una comunidad autónoma establezca un plazo menor.

También es cierto que se establecen excepciones a esta limitación temporal, pero las mismas son totalmente coherentes con dicha limitación temporal. Se permite el cambio de uso cuando dicho cambio estuviera ya previsto con anterioridad al incendio (en un planeamiento ya aprobado, o pendiente de aprobación pero ya con evaluación ambiental favorable o ya sometido a información pública, o cuando una directriz de política agroforestal contemple el uso agrario o ganadero).

Pero la polémica ha surgido con la modificación del artículo 50 por la Ley 21/2015, de 20 de julio. La modificación permite que con carácter excepcional las comunidades autónomas puedan acodar el cambio de uso forestal, pero tienen que darse los siguiente requisitos:

    1. Deben concurrir razones imperiosas de interés público de primer orden.

    2. Estas razones deben ser apreciadas mediante ley.

    3. Se tienen que adoptar medidas compensatorias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemadas.

    4. Las medidas compensatorias deben identificarse en la ley.

    5. En ningún caso procede esta excepción en montes catalogados.

Por tanto, para que se puedan aplicar estas excepciones es necesario que las leyes autonómicas lo contemplen y, salvo alguna excepción, las comunidades autónomas no han adaptado sus legislaciones a lo dispuesto en este artículo, por lo que no se pueden aplicar excepcionalidades.

Aragón sin embargo sí lo ha hecho mediante la aprobación por Decreto Legislativo 1/2017, de 20 de junio, del texto refundido de la Ley de Montes de Aragón:

4. También con carácter singular, de forma excepcional, y cuando concurran razones de interés público basadas en necesidades derivadas de la ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma, el Gobierno de Aragón, previa la tramitación del correspondiente procedimiento, podrá dispensar la prohibición de la pérdida o cambio del uso forestal o de desarrollo de actividades que fueran incompatibles con la regeneración de la cubierta vegetal aun cuando no haya transcurrido el límite temporal a que se refieren ambas prohibiciones, mediante acuerdo motivado y justificado siempre a tal fin.

Lo cierto es que no creo que las necesidades de ordenación del territorio sean necesidades de interés público de primer orden, y tampoco el Texto Refundido de la Ley de Montes de Aragón prevé el establecimiento de medidas compensatorias.

Pero ni Asturias ni Galicia, contemplan estas excepciones, y es más, Galicia ha modificado recientemente la Ley 7/2012, de 28 de junio, de montes de Galicia, por Ley 5/2017, de 19 de octubre, y ha seguido sin incluirlas.

Por lo tanto, es claro que los incendios de Galicia y Asturias no han sido cometidos para modificar el cambio de uso forestal de los terrenos incendiados.

Asimismo, indicar que en caso de delito de incendio forestal el Código Penal contempla que los Jueces o Tribunales puedan acordar que: la calificación del suelo en las zonas afectadas por un incendio forestal no pueda modificarse en un plazo de hasta treinta años. Igualmente podrán acordar que se limiten o supriman los usos que se vinieran llevando a cabo en las zonas afectadas por el incendio, así como la intervención administrativa de la madera quemada procedente del incendio.

Todo esto no quita que aunque sea muy difícil aplicar las excepciones previstas en el artículo 50 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, lo mejor sería suprimir las excepciones al cambio de uso forestal de los terrenos incendiados, con el fin de proteger el valor forestal de los mismos.


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