Toda resolución administrativa va procedida de un procedimiento administrativo, siendo el procedimiento administrativo el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración (Ver exposición de motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en lo sucesivo LPAC).
Por ende, todo procedimiento debe finalizar, como regla general, con una resolución tal y como así se reconoce implícitamente en el artículo 21 de la LPAC:
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
Y consecuentemente no se puede dictar una resolución administrativa sin haber seguido previamente el procedimiento administrativo correspondiente. En este sentido, el artículo 34 de la LPAC indica que:
Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.
La derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no hacía mención alguna al expediente administrativo en todo su articulado, sin embargo la LPAC, consciente de la importancia del mismo, dedica un artículo específico al expediente administrativo en el capítulo relativo a la "Ordenación del procedimiento". El artículo 70 de la LPAC entiende por expediente administrativo:
El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
Es decir, que conforman el expediente administrativo todos los trámites, informes, etc. que integran el procedimiento administrativo y cuya finalidad es servir de fundamento a la resolución administrativa finalizadora del mismo.
De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante:
1. Índice numerado, cuando se remitan.
2. La agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos.
3. Copia electrónica certificada de la resolución adoptada.
Si bien es cierto que el artículo 70 de la LPAC establece únicamente la exigencia de un índice numerado cuando el expediente administrativo tengo que ser remitido, debiera ser una práctica habitual y exigible siempre que constase en todo expediente tal índice. Dado que la agregación ordenada de los documentos etc., ya es una exigencia del expediente administrativo, el índice numerado es una herramienta perfecta para conocer el iter administrativo del procedimiento y para que las personas que tengan que acceder al mismo puedan "entender" el citado expediente sin mucho esfuerzo.
Hay que tener en cuenta que ahora todo expediente administrativo tiene un formato electrónico, por lo que numerar los documentos y acompañarlos de un índice es una buena práctica que sin duda ahorrará esfuerzos y tiempo a aquellas personas que deban preparar el expediente para su remisión y archivo.
La LPAC además de indicar que documentos y actuaciones forman parte del expediente administrativo, establece que No formará parte del expediente administrativo:
"la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas",
Pero añade:
"salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento".
De la lectura del artículo 70 se desprende por tanto que hay documentos e informes que sí o sí forman parte del expediente administrativo, como son los informes preceptivos y facultativos solicitados, pero además a la LPAC hace referencia en otros artículos a documentos que también deben formar parte del citado expediente:
- Artículo 5: (…) deberá incorporar al expediente administrativo la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento.
- Artículo 16: Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, (…) para su incorporación al expediente administrativo electrónico….
- Artículo 26: No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo.
- Artículo 27: Asimismo, las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo.
De estos artículos se deduce que forma parte del expediente administrativo la iniciación de los procedimientos administrativos y que debe constar, en su caso, la condición de representante y el poder que lo acredite; que forman parte del expediente administrativo los documentos presentados por las personas interesadas; y que los documentos electrónicos que forman parte del expediente requieren de firma electrónica.
Por tanto ¿qué documentos no forman por parte del expediente administrativo según el apartado cuarto del artículo 70 de la LPAC?
Este apartado tiene su origen en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno que establece que se inadmitirán a trámite, mediante resolución motivada, "las solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas".
Entonces, ¿qué tiene carácter auxiliar o de apoyo? Pues aquí es cuando se debe estar al sentido común de la persona instructora del procedimiento. Los datos obtenidos de una base de datos, como pudiera ser los datos sobre una parcela, unos datos cualquiera obtenidos del INE o del AEMET, etc.; un resumen de los antecedentes del expediente; sentencias, artículos doctrinales etc., que sirven de fundamento para la emisión de un informe; el recordatorio a otro órgano administrativo para que emite un informe; una valoración sobre la posible sanción económica de una infracción, etc.
Un buen indicador para saber si un documento forma parte de un expediente administrativo es si dicho documento debe estar firmado. Si la respuesta es sí, sin lugar a dudas este documento debe formar parte de expediente.
En definitiva, forman parte del expediente administrativo todos los documentos que sustenten los trámites esenciales del procedimiento administrativo y que sirven de fundamento a la resolución finalizadora del mismo.
