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Blog Administración Pública

26 de Junio de 2017

Tania Bernaldo de Quirós

Jefa de la Sección de Régimen Jurídico de Medio Ambiente - Pamplona

El silencio administrativo

El silencio administrativo no es otra cosa que el efecto que tiene el transcurso de un plazo para resolver un procedimiento administrativo, sin que se haya dictado y notificado la resolución que ponga fin a dicho procedimiento.


El silencio administrativo siempre plantea dudas y aún hoy hay cuestiones que son objeto de diferentes interpretaciones y que no han sido ni mucho menos resueltas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Resolver en plazo es un objetivo prioritario de las Administraciones Públicas, si bien muchas veces ya sea por falta de medios personales o por acumulación de trabajo, el resolver en plazo se convierte en un imposible.

La Ley 39/2015, apenas varía el régimen del silencio administrativo del procedimiento administrativo contemplado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, si bien añade ciertos requisitos formales para poder acreditar la producción del silencio administrativo.

Así, las obligaciones de las Administraciones Públicas, tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y respecto al silencio administrativo no han cambiado:

    1.    Tener un inventario de procedimientos administrativos con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo (artículo 21.4[i]).

    2.    Informar a las personas interesadas del plazo máximo establecido para la resolución de los procedimientos y para la notificación de los actos que les pongan término, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo (artículo 21.4):

    • En los procedimientos iniciados de oficio: en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación.
    • En los procedimientos iniciados de parte: dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud iniciadora del procedimiento, indicándole además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.
    • 3.    Resolver siempre: no puede la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. (Artículo 88[ii]).

    No obstante, la Ley 39/2015 va más allá de imponer obligaciones a las Administraciones Públicas y reconoce específicamente como un derecho de las personas interesadas en el procedimiento administrativo el conocer el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo.

    Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado.

    La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y más concretamente tras la modificación de la Ley 4/1999, de 13 de enero (BOE-A-1999-847) configura como estimatorio (lo que se conoce como silencio positivo), el silencio producido en los procedimientos iniciados a solicitud de las personas interesadas:

      En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.[iii]

    La Ley 39/2015, para consolidar el efecto estimatorio del silencio administrativo añade además que cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

    Es decir, que cuando una ley establezca que para el desarrollo de una actividad o para su ejercicio, se precisa de una autorización, licencia etc., el efecto del silencio por regla general debe ser estimatorio, y de ser desestimatorio (silencio negativo), habrá que motivar y justificar las razones de dicho efecto.

    Las excepciones a la regla general silencio estimatorio son los procedimientos administrativos:

    • Relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo29 de la Constitución.
    • Cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
    • Que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
    • De responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
    • De impugnación de actos y disposiciones.
    • De revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.

    Una de las novedades es la introducción expresa, si bien ya estaba recogida en otras leyes sectoriales, de los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.

    Excepción a la excepción: cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado (artículo 24).

    Las características del silencio administrativo son las siguientes:

    • Estimación por silencio administrativo:
      • Efectos: consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
      • Resolución posterior a la producción del acto: sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
    • Desestimación por silencio administrativo:
      • Efectos: permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
      • Resolución posterior a la producción del acto: se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
    • Se podrá hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada.
    • Produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido.
    • Acreditación: su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido.

    La gran novedad que introduce  la Ley 39/2015 es la siguiente:

    Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver.

    Es decir, que la Administración debe emitir siempre en todo procedimiento iniciado a instancia de parte, un certificado acreditativo de que se ha producido el silencio y el sentido del mismo, y debe emitirse en un plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver.

    Silencio administrativo en procedimientos iniciados de oficio.

    Efectos del vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa:

    • Desestimatorio: en el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables.
    • Caducidad: en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

    Por tanto, queda por ver si dado que tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015 es preceptivo emitir un certificado acreditativo de la producción del silencio administrativo, los Tribunales entienden que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo debe iniciarse una vez se notifique el citado certificado, o si bien, dicho plazo sigue abierto mientras no se dicte y se notifique la resolución final del procedimiento de referencia, tal y como mantiene actualmente la jurisprudencia.

    Sin embargo, lo primero que debiéramos hacer las Administraciones Públicas es empezar por emitir dicho certificado, que según me consta, es un trámite que no tenemos incorporado en nuestros procedimientos.



    [i] Mantiene la misma redacción que la establecida en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

    [ii] Mantiene la misma redacción que la establecida en el artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

    [iii] Redacción tras la modificación del art.2.2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Ref. BOE-A-2009-20725.


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