Cualquiera que haya estudiado políticas públicas recordará la reflexión de Lowi acerca de la relación entre policy (lo que hacen los gobiernos) y politics (lo que dice la política). La cuestión, todavía difícil de resolver, es hasta qué punto la acción gubernamental es un reflejo de la vocación política o si, al contrario, son las limitaciones de la acción política las que definen el posicionamiento discursivo.
La complejidad está ya no sólo en la relación causa-efecto (y el célebre dilema del huevo y la gallina) sino del elemento subjetivo (lo que proponen los políticos es en lo que creen o es con lo que se conforman). En ese sentido, la creación de la Administración electrónica no es muy distinta al desarrollo de cualquier política pública. ¿Es la política la que define el modelo de Administración electrónica, o es la Administración la que dice a la política hasta dónde puede llegar? El dilema no sólo es una cuestión operativa, sino que afecta a la propia razón de ser de ambas esferas y de su siempre complejo equilibrio.
Así que imaginemos qué pasaría en cada caso para dilucidar este dilema.
Si la e-Administración hiciera a la Administración…
Realmente, la e-Administración desde su más tierna "infancia" ha aspirado a esta relación. Si reflexionamos, nos encontraremos con que, si bien ha habido relación entre informática y Administración antes de que hubiera casi informática (el Bletchley Park de la máquina Enigma es un ejemplo de ello) sólo hablamos de e-Administración cuando pensamos en el valor transformador de la tecnología. Expresiones como catalizador del cambio de la OCDE, o la tan traída transformación digital son un reflejo de esta concepción.
Desde este punto de vista, la Administración electrónica estaría cambiándose en función de la voluntad política. Estaríamos ya, desde hace años en el "gestione usted mismo", el "no aportar nueva documentación", la "administración centrada en el ciudadano" y todos estos términos que hemos visto nacer (y muchos de ellos desaparecer) en apenas 20 años.
En todo caso, podríamos distinguirlo porque donde la política pone el ojo, la Administración pone la bala y podríamos tener unas administraciones que hayan mejorado mucho los servicios públicos y la estructura organizativa en los últimos 20 años.
Si la Administración hace la e-Administración.
Si la e-Administración estuviera hecha por la Administración posiblemente la cosa sería diferente. En este caso, más allá de prejuicios o análisis burocráticos, la tecnología jugaría un papel instrumental en el desarrollo de la Administración. Es decir, no estaríamos tanto hablando de un valor netamente transformador como tal, sino de una dinámica incremental (ir mejorando servicios e infraestructuras), que, en determinadas condiciones, permitiría dar saltos cualitativos. Es decir, que, si planteamos, por ejemplo, digitalizar el sistema fiscal, llegaría un momento que, por su propia madurez, se podría mejorar el sistema de recaudación haciendo declaraciones más sencillas.
Una lectura más negativa, pero que está ahí, diría que una e-Administración dibujada por la Administración tendería a consolidar principios burocráticos no siempre eficientes u orientados a la ciudadanía, promoviendo, por ejemplo, mecanismos de identificación ineficientes o desproporcionados.
¿Qué nos aportaría cada modelo?
Aquí está la cuestión ¿Qué es mejor? Porque si bien la política tiene una vocación transformadora. Sin una voluntad política se hace difícil una transformación tan grande como la que se plantea. Si bien la tecnología es un elemento relativamente neutro (que no neutral), la decisión de cómo orquestarla precisa una legitimidad democrática especial, dado el cambio de modelo que supone.
Por otro lado, la Administración tiene la obligación (y la experiencia) de salvaguardar el interés general y la estabilidad. Es bastante verosímil imaginar determinadas veleidades o aspiraciones políticas que puedan generar desequilibrios en la sociedad sin una visión de conjunto. Eso sí, en muchos casos, la estabilidad administrativa hace difícil concebir una transformación para organizaciones tan extensas. Incluso cabe preguntarse hasta qué punto un enfoque así supondría un enfoque tecnocrático.
Entonces ¿Quién hace qué?
La cuestión no es sencilla. Desde luego, por un lado, creo que el discurso político existe y está consolidado, si bien no siempre en primera fila. Por otro lado, también es cierto que de lo que se lleva prometiendo hace años no sólo no es que no hayamos llegado a cubrir nuestras expectativas, es que no se ha llegado ni a la mitad de lo que planteábamos a finales del siglo pasado.
También es cierto que no estamos en una situación estable. Si volvemos la vista atrás en el tiempo, la evolución es más que notable, casi impensable, diría yo, pudiendo acceder a una gran cantidad de servicios y procedimientos on line, y con una adaptación si no ideal, sí que es solvente y que, para que negarlo, no ha generado grandes problemas sociales. Es decir, tenemos algo que funciona mejor, que ha asumido muchos cambios y que, pese a ello, no ha tenido grandes impactos negativos en el servicio público.
Si tuviera que hacer una afirmación al respecto, podría decir que la política propone y la Administración dispone. O, dicho de otra manera, la política corre todo lo rápido que puede ir la Administración hacia determinados cambios. Sin embargo, el peso de cada una de las partes varía a lo largo del tiempo. Si bien hasta finales de la década pasada había una clara vocación política de cambio (cuya cima es la Ley de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos), en la actualidad las leyes 39 y 40/2015 ponen mucho más acento en la realidad Administrativa.
En todo caso, creo que el gran problema de burocratización (no de todas las Administraciones) viene derivado del tamaño. En los grandes retos, la burocracia es una estructura altamente eficaz. Quizá por ello los elementos más novedosos y sorprendentes los podemos encontrar en las pequeñas administraciones en las que gobierno y administración encuentran lo mejor de ambas partes.
