Las actuales normativas de procedimiento administrativo establecen que el funcionamiento habitual y único de las administraciones públicas tiene que ser electrónico. Esa misma normativa es la que incluye por primera vez al archivo en el marco jurídico del procedimiento administrativo y del régimen jurídico entre administraciones, como un elemento de esa gestión. Más que eso: lo hacen introduciendo un concepto totalmente nuevo, como es el archivo electrónico único, figura claramente simbólica de una administración electrónica.
Al final del camino
Este planteamiento convierte el archivo en una herramienta de la gestión de la administración electrónica. Es más, dado que el archivo electrónico es la última estación del recorrido administrativo del documento, después de finalizados los procedimientos, y habida cuenta de que la tramitación electrónica exige una precisión total para llevarse a cabo, esa meta final que es el archivo implica que el camino ha sido correcto. Estamos hablando, por tanto, de gestión administrativa, de tramitación electrónica.
Sin embargo, las administraciones públicas españolas han heredado del mundo analógico la tradición de encuadrar los archivos en el entorno de la administración y gestión de la cultura; en un plano similar al cine o la producción literaria, por citar algún ejemplo. Es decir, como si los millones de documentos que pululan por los despachos públicos de las administraciones públicas locales, autonómicas y estatales fueran todos de carácter histórico.
Dos mundos, una sola gestión
Otra cosa es que tal planteamiento choque claramente con la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, que no diferencia demasiado entre el documento de hoy y el de hace cien años, o una biblioteca. Aunque hay cierta dosis de confusión, lo cierto es que la propia Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas señala en su preámbulo que "el archivo electrónico único resultará compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional de acuerdo con lo previsto en la Ley 16/1985". Prácticamente invita a pensar en dos mundos: el archivo electrónico, como parte de la gestión, y el archivo histórico, como parte de la cultura.
Afortunadamente, la Ley 39/2015 ha entendido que el archivo electrónico es otra cosa, y forma parte del procedimiento. Ahora falta casar el nuevo planteamiento de la ley, con los viejos postulados de documento como patrimonio documental. Y no se trata de crear dos esferas independientes, sino tener en cuenta que esos dos mundos deben caminar en coordinación, con una estructura común que los gestione conjuntamente, en la misma dirección y con total sincronía.
¿Dónde está el foco?
¿Por qué es importante esta diferencia? Sencillamente, porque si la gestión del documento electrónico la colocamos en el ámbito de la gestión de la cultura, el foco va a estar en la conservación. Especialmente en la conservación por razones de índole cultural e histórico.
En cambio, si la gestión del documento electrónico la colocamos en el ámbito del procedimiento administrativo y la administración electrónica, vamos a ver una preocupación clara por la gestión administrativa propiamente dicha, con la vista puesta en la tramitación ágil, la transformación digital, la reducción burocrática y la reingeniería de procesos.
Los documentos se producen esencialmente para la gestión administrativa. Sólo después, y únicamente en una parte minoritaria de los casos, esos documentos alcanzan un interés que nos lleva a su conservación permanente, porque pueden ser fuente de información, para la investigación y para la difusión cultural. El artículo 17 de la Ley 39/2015 establece que "los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión". Pero una cosa es garantizar la conservación y otra bien diferente es que esa preocupación y ocupación sea la única que prime en la gestión del documento electrónico.
Nueva estructura multidisciplinar
A la concepción y gestión del documento desde una óptica predominante de patrimonio cultural le cuesta escapar al modelo de custodia asentado en las fases de ciclo vital del documento. A la hora de la verdad el encuadre cultural resulta ser una jaula de oro, un corsé que dificulta el enfoque del archivo como parte de la gestión administrativa.
Sin embargo, la administración electrónica exige un arranque de la gestión documental desde la creación de los documentos. No hay archivo electrónico que valga si no ha habido una captura del documento correcta.
Como decíamos antes, frente al modelo de fases, poco a poco ha ideo asentándose la idea de la gestión documental como un proceso continuo, que empieza desde el minuto cero del documento y termina con su destino último, de conservación o destrucción. Es un modelo que arranca en Australia y se ha extendido por los países anglosajones, y que parece dar una respuesta más adecuada a la gestión del documento electrónico en un marco de administración electrónica y de transformación digital.
En estos momentos cabe cuestionarse el modelo de acumular legajos para, mucho tiempo después de su prescripción jurídica, determinar su destrucción. Las técnicas actuales permiten en la mayor parte de los casos diseñar la vida, destrucción o conservación del documento desde su nacimiento.
Responsabilidad compartida
Al mismo tiempo que se constituyen como fuente de primer orden para la preservación de nuestra historia, los archivos también son el centro del sistema de gestión documental, con repercusión en todos los procesos relacionados con los documentos desde que se crean hasta que se destruyen o se conservan de forma permanente, según los casos. La gestión cultural y la gestión electrónica tienen que colaborar de forma permanente, aunar criterios, establecer objetivos y trabajar conjuntamente.
La diversidad administrativa está generando respuestas diferenciadas. En los últimos años pueden verse entidades universitarias, locales y autonómicas con un incremento de la conexión de los archivos con la gestión administrativa, a veces incluso con encuadres orgánicos del archivo en áreas de gestión. No es raro ver, por ejemplo, el archivo electrónico y el registro electrónico compartiendo encuadre orgánico.
También el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos y su régimen de acceso, prevé la creación de la Comisión de Archivos de la AGE, adscrita al Ministerio de Presidencia. Esta comisión es el reconocimiento normativa del carácter multidisciplinar de los archivos del mundo electrónico. El propio preámbulo del real decreto señala que "la nueva Comisión de Archivos de la AGE, órgano con representación interministerial, tiene encomendada la coordinación de la política archivística de los ministerios y organismos públicos en tanto que integrantes del Sistema de Archivos de la Administración General del Estado".
Por paradójico que parezca, casi ocho años después de la aprobación del real decreto, la comisión aún no se ha constituido.
Estructura adecuada a la nueva realidad
Lo cierto es que la nueva realidad del archivo electrónico y de la gestión del documento electrónico no tiene en las estructuras clásicas una respuesta acorde a esa nueva realidad. La pervivencia de normativas anteriores a la nueva regulación del procedimiento administrativo y del impulso que toma actualmente la transformación digital, obliga a plantear nuevos marcos organizativos para gestionar el archivo electrónico y el documento electrónico. Baste con pensar, por ejemplo, en la mera idea de fondo de los archivos histórico provinciales, creados hace casi noventa años y tan ligados a la ubicación geográfica, cuando los trámites electrónicos generalmente tienen sede electrónica única global, sin distinguir la provincia a la que afectan.
Lo cierto es que la nueva normativa de procedimiento administrativo pide a voces un desarrollo reglamentario. En materia de gestión documental y archivo electrónico debe reflexionar sobre la manera más eficaz de concentrar las distintas competencias afectadas y se apoye en los profesionales, de distintas disciplinas, que tienen que colaborar en su desarrollo, implantación y gestión.
