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Blog Administración Pública

28 de Marzo de 2018

Tania Bernaldo de Quirós

Jefa de la Sección de Régimen Jurídico de Medio Ambiente - Pamplona

La interposición de recursos entre administraciones públicas

La interposición de recursos entre Administraciones Públicas es una cuestión que plantea dudas, y por ende, el pie de recursos que se da en los actos y resoluciones administrativas en los procedimientos en los que las Administraciones Públicas actúan como interesadas es distinto en función de la Administración de la que emanen y del objeto del acto o resolución en sí.


Cabe la interposición de recursos administrativos entre Administraciones Públicas? ¿Hay que acudir directamente a la vía judicial e interponer en su caso, recurso-contencioso administrativo con posibilidad de interponer el requerimiento previo previsto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa?

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en el artículo 112 dispone que "contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley(...)".

Es decir, que la Ley 39/2015 habla de interesados, y no excluye a las Administraciones Públicas, no lo hacía la Ley 30/1992, y tampoco lo hace la Ley 39/2015. Y el concepto de interesado en el procedimiento administrativo se encuentra en el artículo 4, en dónde tampoco se excluye que las Administraciones Públicas puedan actuar como interesadas.

Por su parte, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y de aquí el conflicto, en el artículo 44 establece:

    "1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

    (...)2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad".

Es decir, que si bien habla de litigios entre Administraciones Publicas, parece ir más allá de la posibilidad de recurrir un acto con el que no está conforme, y además es de destacar que en el apartado 2, en cuanto al plazo para interponer el requerimiento, no habla de notificación (para el caso en que fuera interesada en el procedimiento conforme a lo previsto en el artículo 4 de la Ley 39/2015), sino que hace referencia a la publicación de la norma (en este caso es claro que no cabe recuro administrativo en ningún caso) o al momento en el que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

Y es que hay que distinguir cuando una Administración Pública actúa como interesada o en el ejercicio de potestades públicas como así ha indicado el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias.

  • DOCTRINA LEGAL SOBRE EL ARTÍCULO 44 DE LA LJCA.

El Tribunal Supremo en Sentencia 6485/2006, de 20 de octubre, ante la interposición de un recurso de casación en interés de la ley a la interpretación que debe darse en derecho al artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, en un supuesto en el que se requiere a un Ayuntamiento el reintegro de una subvención concedida por el Instituto Nacional de Empleo, sienta la doctrina a lo que aquí interesa.

La sentencia de la Audiencia Nacional recurrida en casación entiende que el precepto del artículo 44 de la Ley reguladora se refiere al supuesto de que ambas Administraciones actúen como poder, y no es aplicable al caso de que una de ellas realice la actividad como podría haberlo hecho un particular, fuese éste persona física o jurídica.

El Ayuntamiento recurrente solicita que se declare como doctrina legal la siguiente: "que no procede nunca en los litigios que se produzcan entre una entidad local (y por extensión cualquier administración pública) y cualquiera otra Administración pública, la interposición de recurso administrativo alguno, no solo cuando (como erróneamente indica la Sentencia impugnada) alguna Administración actúe en defensa de sus competencias sino en todos los litigios; (...)".

Y el Abogado del Estado mantiene que la sentencia de la Audiencia Nacional es la correcta pues el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción se refiere a supuestos en que "ambas Administraciones actúen como poder, y tampoco es gravemente dañosa porque implica que cuando los entes locales asumen obligaciones como lo haría un particular deben llevar a efecto el cumplimiento de la legislación reguladora de la actividad, por lo que no sufren daño ninguno".

La sentencia concluye que:

    "La Sección entiende, de acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, que efectivamente el artículo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional se produce solo cuando ambas Administraciones públicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el artículo 44 cuando la divergencia se refiere a cuál de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido artículo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos".

En definitiva, que hay que distinguir cuando una Administración Pública actúa ejerciendo potestades públicas y cuando no para poder determinar si cabe o no interponer recurso en vía administrativa.

  • Cuando una Administración Pública actúa ejerciendo potestades públicas.

El Tribunal Supremo en la Sentencia 5034/2016, de 14 de noviembre, resuelve sobre un supuesto en el que un Ayuntamiento interpone un recurso de reposición frente a una resolución de la Consejería de Obras Públicas por entender que se ha extralimitado de sus competencias. En este supuesto el Tribunal Supremo sentencia que:

    "el Ayuntamiento no actúa como un particular, sino investido de poder ante otra Administración, viniendo a cuestionar precisamente que la Consejería de Obras Públicas se había extralimitado en sus competencias invadiendo las propias en materia de urbanismo, de ahí que le fuera de plena aplicación el artículo 44 de la ley de la Jurisdicción".

Por tanto, en el presente caso procedía la interposición del requerimiento previo y no de un recurso administrativo.

  • Cuando una Administración Pública actúa como un particular.

El Tribunal Supremo en Sentencia 786/2017, de 28 de febrero, zanja el asunto en dos líneas:

    "Que AENA actúa en el procedimiento de expropiación en concepto de beneficiaria, no en calidad de Administración Pública. No le es pues de aplicación el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional".

    O en la Sentencia 4015/2015, de 29 de septiembre:

    "(..) el Ayuntamiento actuara investido de sus potestades administrativas, sino como el particular expropiado y con la finalidad de que se fijase el justiprecio en igualdad de condiciones Buena prueba de ello, y se deja constancia en la sentencia, es que el Ayuntamiento actuaba en dicho expediente sin estar investido de potestad administrativa alguna para poder adoptar decisión alguna sobre el objeto del mismo, la fijación del justiprecio, que es la característica y el fundamento del trámite previo a la vía contencioso-administrativa".

En ambos casos el Tribunal Supremo establece que procedía la interposición del correspondiente recurso administrativo.

  • Requerimiento principio/ Recurso administrativo pro-actione.

Es importante señalar que el Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas ocasiones en que en al requerimiento entre administraciones previo al recurso contencioso-administrativo, no se le aplica el error en la calificación del recurso.

El Tribunal Supremo señala que no es de aplicación el artículo 110.2 de la Ley 30/1992 (ahora artículo 115.2 de la Ley 39/2015) por cuanto dicho artículo no está pensado para las Administraciones Públicas, que disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, no existiendo pues, cuando se trata de las controversias entre Administraciones a que se refiere el artículo 44 de la Ley 29/1998, la razón justificativa de la previsión legal del ahora artículo 115.2 de la Ley 39/2015. Y es que como señalan las sentencias indicadas, las cuales a su vez hacen referencia a las Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2009, 30 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2011:

    «... los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos».

  • CONCLUSIÓN
  • Requerimiento previo: procede solamente en aquellos litigios entre Administraciones cuando éstas ejercen potestades de derecho público, y estando ambas revestidas del poder de imperium.
  • Recursos administrativos: procede cuando la Administración no actúa bajo la condición de poder, sino como un particular, en cuyo caso el requerimiento deviene improcedente, pudiendo instar la revisión de las decisiones a través del régimen de recursos administrativos que corresponda, según la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
  • En el requerimiento entre administraciones previo al recurso contencioso-administrativo, no se aplica el error en la calificación del recurso previsto en el artículo 115.2 de la Ley 39/2015.

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