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Blog Administración Pública

4 de Febrero de 2019

Víctor Almonacid Lamelas

Secretario de la Administración Local, categoría superior

La potestad normativa local, ¿LPAC o LBRL?

El ejercicio de la potestad reglamentaria local, una de las principales si no la principal que ejercen las Corporaciones Locales, se plasma en una serie de Ordenanzas y Reglamentos aprobados por el procedimiento legalmente establecido.


¿Cuál es ese procedimiento? Hasta hace poco tiempo la cuestión se presentaba mucho más clara, pero en la actualidad debemos empezar disipando la duda de la aplicación (o no) de una serie preceptos de la LPAC (Título VI, arts 127 a 133: De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones) a un procedimiento que, por lo demás, sigue estando regulado en la legislación sobre régimen local 

¿El Título VI de la LPAC es aplicable a la Administración local? 

Sí, pero de manera matizada. Hablamos de una aplicación que sea acorde con lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y con las cautelas de constitucionalidad indicadas en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 2018, a la que nos vamos a referir en el siguiente párrafo si bien ya adelantamos que, desde nuestra interpretación, no afecta a las EELL. Así las cosas, la parte de principios, planes e informes entendemos que es aplicable. La parte del procedimiento para la elaboración de los reglamentos, añade algún trámite adicional y no previsto en la legislación específica, por lo que en aplicación del principio de especialidad sigue primando el procedimiento regulado en la citada LBRL y en la Ley de Haciendas Locales respecto de las Ordenanzas Fiscales. No obstante, la propia LPAC preveía en inicio la modificación de estas leyes para adaptarse a la misma, ya que su D.F.5ª establece que "en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley". Habida cuenta de lo dispuesto en la citada Sentencia, que, aunque no declara la nulidad de estos preceptos, de alguna manera "desprestigia" esta parte de la LPAC, no vemos probable dicha modificación. En este juego de equilibrios sigue predominando claramente la legislación básica sobre régimen local.

La constitucionalidad de este Título VI de la LPAC 

¿Qué título competencial invoca el legislador para establecer el régimen jurídico de la potestad normativa en la LPAC? Según la propia Ley, el título VI de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas; en el artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general; así como el artículo 149.1.13.ª que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (D.F.1ª LPA).

Sin embargo se planteó el recurso de inconstitucionalidad núm. 3628-2016, contra los artículos 1, apartado 2; 6, apartado 4, párrafo segundo; 9, apartado 3; 13 a); 44; 53, apartado 1 a), párrafo segundo; y 127 a 133; disposiciones adicionales segunda y tercera, y disposición final primera, apartados 1 y 2, de la Ley. Lo más relevante es recordar que es una Comunidad Autónoma, la Generalidad de Catalunya, quien interpone este recurso por vulnerar el art. 68 del Estatuto de Autonomía y desbordar las competencias estatales (art. 149.1.18 CE) con invasión de las autonómicas relativas a la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las Administraciones Públicas (arts. 150 y 159 EA). El Pleno del Tribunal Constitucional, por Providencia de 19 de julio de 2016, acordó admitir dicho recurso a trámite («B.O.E.» 1 agosto). La cuestión quedó finalmente resuelta hace unos meses por la citada Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 2018, analizada aquí por José Ramón Chaves.

    1º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de las previsiones siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: el párrafo segundo del art. 6.4; los incisos "o Consejo de Gobierno respectivo" y "o de las consejerías de Gobierno" del párrafo tercero del art. 129.4 y el apartado 2 de la disposición final primera. Muy poco, o realmente nada, afecta esa levísima declaración de inconstitucionalidad a las EELL.

    2º Declarar que los arts. 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia. Por tanto el alcance de esta declaración se refiere al sistema constitucional de reparto de las competencias por lo que dichos artículos serían inaplicables a las CCAA, y por tanto aplicables al propio Estado y las EELL, teniendo en cuenta sobre todo que estas últimas quedan fuera del sistema constitucional de asignación de competencias.

    3º Declarar que el art. 132 y el art. 133, salvo el inciso de su apartado 1 "Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública" y el primer párrafo de su apartado 4, ambos de la Ley 39/2015, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de esta Sentencia.

Los principios de buena regulación  

Son necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En el preámbulo del proyecto de reglamento quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios (art. 129.1 LPAC). La potestad reglamentaria local debe observar, en realidad queremos presuponer que ya lo hacía, estos principios. Principios regulados en un artículo, el 129, que ha sido declarado contrario al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de la citada Sentencia TC (Pleno) 55/2018 de 24 de mayo («B.O.E.» 22 junio), salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero. Insistimos en que esto no significa ni implica declaración de inconstitucionalidad, y por lo tanto el artículo 129 no se declara nulo y está en vigor.

Informes a realizar en relación con la potestad reglamentaria.

  • Informe de adecuación a los principios anteriormente mencionados.
  • Informe de impacto económico: "Cuando una iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera" (art. 129.7 LPAC). Además,Las Administraciones Públicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica (art. 130.2 LPAC)
  • Informe periódico de evaluación: "Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente" (art. 130.1 LPAC).

El mencionado artículo 130 también fue declarado contrario al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de la Sentencia TC (Pleno) 55/2018 de 24 de mayo («B.O.E.» 22 junio). El significado de esta declaración ya ha sido apuntado.

El Plan Anual Normativo

Anualmente, las Administraciones Públicas, también evidentente los Ayuntamientos, harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia  correspondiente (art. 132 LPAC). Ya hemos visto que este artículo 132 también fue declarado contrario al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) y c) de la Sentencia TC (Pleno) 55/2018 de 24 de mayo («B.O.E.» 22 junio), pero eso no significa que no sea de total aplicación a la Administración Local.

La consulta pública

Se regula en el artículo 133 LPAC ("Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos"), que establece las siguientes reglas:

1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

    a)Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

    b)La necesidad y oportunidad de su aprobación.

    c)Los objetivos de la norma.

    d)Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.

Este artículo 133 también fue declarado contrario al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) y c) de la Sentencia TC (Pleno) 55/2018 de 24 de mayo («B.O.E.» 22 junio), salvo el inciso de su apartado 1 "Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública" y el primer párrafo de su apartado 4.

La audiencia a los ciudadanos

¿Es algo distinto a la consulta pública? Ante todo, cabe recordar lo dispuesto en el artículo 49 LBRL, el cual establece el trámite de audiencia como uno de los esenciales en el procedimiento de aprobación de los reglamentos locales:

"La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

    a)Aprobación inicial por el Pleno.

    b)Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

    c)Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional".

El trámite de audiencia regulado en el procedimiento para la elaboración de los reglamentos de la LPAC se asemeja al de audiencia a los interesados regulado en el art. 82 (dentro del procedimiento administrativo para el dictado de los actos). Esta regulación es más completa, y por tanto más garantista, que la establecida en la LBRL, por lo que entendemos que resulta de aplicación. Además, también es formalmente mucho más moderna (indica que la difusión del borrador de norma se hace a través de la web institucional, que en nuestra opinión sería más bien el Portal de transparencia). En efecto, sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. La consulta, audiencia e información públicas deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia. Podrá prescindirse del trámite de audiencia en los supuestos indicados en la pregunta anterior.

Por último, todo ello debe entenderse sin perjuicio de lo dispuesto en el Capítulo IV ("Información y participación ciudadanas", arts. 69 y ss) de la LBRL.

Publicidad electrónica de las normas

  • La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa.
  • Por otro lado la publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.

Otros "Reglamentos"

Ordenanzas Fiscales, Bases de Ejecución del Presupuesto (BEP), Pliegos (sobre todo los de cláusulas administrativas generales), bases de subvenciones, bases de procesos selectivos, pactos de funcionarios... Incluso los documentos equivalentes a las Normas Técnicas de Ineroperabilidad (NTI) tienen naturaleza reglamentaria o cuasi reglamentaria. Evidentemente su procedimiento de aprobación se encuentra establecido en cada caso en la normativa específica, pero en una línea coherente con lo dicho más arriba debemos entender que el procedimiento previsto en la LPAC para la aprobación de Reglamentos es supletorio.

 

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