La Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de Medidas Urgentes en materia de Vivienda, estableció el concepto de vivienda deshabitada y el procedimiento para su declaración, creó el Registro de Vivienda Deshabitadas y previó la posibilidad de sancionar e incluso expropiar a las personas jurídicas propietarias de viviendas que permanezcan deshabitadas durante al menos dos años. También declaraba de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a efectos de la expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo de 5 años desde el lanzamiento.
Todo ello constituyó, sin duda, una gran novedad en el marco jurídico tanto de los propietarios como de la política pública de vivienda. Han sido varias las Comunidades Autónomas que han intentado establecer una legislación en similares términos pero la norma navarra es la primera sobre la que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado. A la vista de las numerosas interpretaciones que ha generado en los últimos días el significado de la sentencia y teniendo en cuenta la gran relevancia de la misma, es intención de quien suscribe explicar de la manera más clara posible su contenido.
Como es sabido, la Ley Foral 24/2013 se encontraba suspendida tras la interposición del correspondiente recurso por parte del Gobierno de España. Pues bien, la sentencia 16/2018, de 22 de febrero, del Tribunal Constitucional ha desestimado el mencionado recurso en lo que se refiere a los artículos impugnados sobre el concepto de vivienda deshabitada, el procedimiento para su declaración, el Registro de Viviendas Deshabitadas de Navarra y la sanción y la expropiación previstas para las personas jurídicas derivadas de la no habitación de sus viviendas durante al menos dos años. Estima, sin embargo, el recurso en lo relativo a la previsión de expropiación del uso de viviendas a entidades financieras por un plazo de cinco años desde la ejecución hipotecaria instada por dichas entidades.
Al contrario de lo que se ha venido señalando, el Tribunal Constitucional, como es evidente, no ha reconocido con esta sentencia la función social del derecho de propiedad. Dicha función social está -y por tanto ya lo estaba- reconocida por el artículo 33 de la Constitución Española. Así, no se trata de que el Tribunal Constitucional haya otorgado una nueva dimensión social al derecho de propiedad de la que antes careciera sino que, estando clara tal dimensión y dando por hecho la misma, viene únicamente a pronunciarse sobre la competencia de la Comunidad Foral de Navarra para determinar, en el caso concreto de los propietarios de vivienda, en qué debe consistir esa función social.
No interpreta el Tribunal Constitucional que, a través de la regulación impugnada, la Comunidad Foral de Navarra esté delimitando la vertiente individual del derecho de propiedad recogido en la Constitución Española, sino la vertiente institucional del mismo, otorgando un determinado alcance a su función social (que dicha norma consagra), a través del ejercicio de la competencia exclusiva que tiene atribuida.
No se trata, por tanto, en ningún caso del ejercicio de la competencia sobre legislación civil que el artículo 149.1.8º de la Constitución Española reserva al legislador estatal, tal y como defendía la Abogacía del Estado, sino del legítimo ejercicio de la competencia exclusiva sobre vivienda reconocida a la Comunidad Foral de Navarra en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Otra competencia estatal que en el recurso planteado se entendía vulnerada era la establecida en el artículo 149.1.1º de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia para regular las condiciones mínimas para garantizar la igualdad de todos los españoles. Sobre esta cuestión, el Tribunal Constitucional viene a señalar que dicho artículo no delimita un ámbito competencial excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas sino que constituye una habilitación para que el Estado establezca unas condiciones básicas para el ejercicio de las competencias autonómicas con el objetivo de garantizar la igualdad de todos los españoles.
Así, sostiene que en ningún caso se puede entender menoscabada tal competencia por cuanto el legislador estatal no ha establecido por el momento las condiciones mínimas en qué debe consistir el derecho de propiedad que ostenta el propietario sobre su vivienda. Si el Estado hubiera procedido a establecer dichas condiciones, toda regulación foral sobre la materia debería respetarlas, pero no habiéndose producido dicha regulación no cabe de ninguna manera entender vulnerada la citada competencia. En resumen, la reserva al Estado de la competencia establecida en el artículo 149.1.1º no puede suponer de hecho una prohibición sine die de actuación por parte de las Comunidades Autónomas.
Y por similares razones deja el Tribunal Constitucional sin efecto la declaración de interés social de la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, a efectos de la expropiación forzosa del uso de la vivienda objeto del mismo por un plazo de 5 años desde el lanzamiento. En este caso, el Estado sí ha ejercido la competencia exclusiva que le corresponde en materia de planificación de la actividad económica, en concreto mediante la aprobación de la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de la deuda y alquiler social. Por ello, considera en la sentencia que la mencionada previsión legal menoscabaría la plena efectividad de la competencia previamente ejercida por el legislador estatal en uso de la facultad que le concede el artículo 149.1.13ª de la Constitución Española. En resumen, no cabe una medida establecida por el legislador foral en materia de protección del deudor hipotecario si el Estado, en ejercicio de la competencia exclusiva que tiene atribuida, ya ha regulado previamente esta materia.
Otras alegaciones del recurso, como la vulneración del principio de presunción de inocencia, culpabilidad y prohibición de la arbitrariedad también son desestimadas en la sentencia debido a que los artículos impugnados por este motivo referidos a la definición de viviendas deshabitadas e indicios de no habitación han de entenderse en función de la política de fomento en materia de vivienda y no relacionados con las medidas de gravamen que se regulan en otros preceptos de la ley.
En cuanto a la impugnación sobre una posible discriminación arbitraria por asociar consecuencias sancionadoras al incumplimiento del deber de ocupación efectivo únicamente respecto de las personas jurídicas, señala la sentencia que "la notoriedad de la utilización de las viviendas como bien de inversión predicable en las personas jurídicas, frente al natural ejercicio del derecho a la vivienda propio de las personas físicas" justifica tal diferenciación.
Recupera por tanto la Ley Foral 24/2013 su vigencia, excepto en lo establecido respecto a la expropiación a entidades financieras tras la ejecución hipotecaria instada por estas, abriéndose ahora un nuevo marco en la política pública de vivienda de la Comunidad Foral de Navarra. Es al Gobierno de Navarra a quien corresponde ahora concretar los criterios de actuación necesarios para dar cumplimiento a lo dispuesto en la citada Ley Foral.
