05 de junio de 2020 | 02:56
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La vía administrativa: una oportunidad en tiempos de pandemia


1. INTRODUCCIÓN

La cuestión acerca de la posibilidad de impulsar los sistemas alternativos de resolución de controversias en el marco administrativo es un asunto que no acaba de acogerse con pleno interés por la parte de la doctrina científica y, menos si cabe, por el legislador, consciente que abordar esta figura supone, en cierta medida, transformar el ADN del funcionamiento de la Administración tal y como la conocemos. Pero, a día de hoy, no cabe duda de que el sistema tradicional de recursos administrativos no acaba de satisfacer la siempre anhelada reducción de la litigiosidad en el ámbito contencioso-administrativo. La solución pasa, necesariamente, por la implementación de medidas complementarias para la resolución de controversias que hagan de la sede administrativa el perfecto momento y lugar donde puedan resolverse las discrepancias entre la Administración y los administrados, dejando como verdadera última ratio el acceso a la jurisdicción.
A la hora de evaluar los motivos de la elevada litigiosidad contencioso-administrativa, pueden apuntarse varias razones que nos llevan al indeseable contexto actual, y que se derivan, en gran medida, de la ineficacia de los recursos administrativos para evitar el acceso a la jurisdicción por alguna de las razones que señala el Informe explicativo y propuesta de ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa[1] :

Existe un elevado número de recursos que se resuelve de manera presunta, de modo que gran parte de la estimación o desestimación de las pretensiones instadas en la vía administrativa obtienen una primera decisión expresa en el ámbito jurisdiccional.

Escasa operatividad del recurso de alzada, que se residencia en los escalones más altos de la estructura administrativa. Estos órganos superiores, en donde descansa gran parte del impulso de la acción administrativa, no suelen contemplar como una prioridad esta función revisora.

La configuración del recurso de reposición tampoco favorece la resolución en la vía administrativa, al recaer la competencia en el mismo órgano que dictó el acto que se impugna.

Adicionalmente a la falta de virtualidad de la actividad revisora en sede administrativa, se apunta también en el informe referido el escaso éxito, en su labor mediadora, de figuras que pueden recogerse en torno al concepto genérico de ombudsmen, cuyo representante más paradigmático es, sin duda, el Defensor del Pueblo y sus figuras análogas de las Comunidades Autónomas, pero también otras instituciones sectoriales que actúan en ámbitos más singularizados como pueden ser los defensores del contribuyente, del menor, del universitario, del paciente, etc. Sin perjuicio de que otras funciones constitucional, estatutaria o legalmente atribuidas puedan desplegar efectos muy beneficiosos para el sistema, no parece que favorezcan la reducción de la litigiosidad judicial o coadyuven a que la fase administrativa resulte efectiva en la obtención de resultados que el administrado considere concluyentes como para no intentar la vía contenciosa.
Sería deseable, en definitiva, que el resultado de la acción administrativa tuviera la suficiente consistencia y solidez, de modo que el recurso a la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa supusiera una verdadera rara avis, toda vez que la Administración, ex constitutione, actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho por lo que, en un escenario ideal, el criterio jurisdiccional y el administrativo no deberían distar demasiado. La realidad, desgraciadamente, se aleja de esta idea.

2. OPORTUNIDAD

El panorama arriba descrito obliga necesariamente a plantearse alternativas a un escenario preexistente, en el que los procedimientos judiciales ya vienen dilatando su duración -a veces de modo excesivo-, y al que habrá que añadir el derivado de la crisis provocada por el COVID-19 y los efectos en el ámbito judicial inherentes la declaración del estado de alarma, caracterizados por la suspensión de los plazos y gran parte de las actuaciones procesales.
La aparente solución pasa, necesariamente, por abordar remedios imaginativos que permitan que la vía administrativa se convierta en la sede esencial en que las controversias puedan resolverse sin necesidad de que las partes se vean tentadas a recurrir judicialmente. Toda vez que no es posible -ni deseable- proscribir la tutela judicial en ningún ámbito, en cuya virtud siempre quedará esta vía expedita para quien así quiera proceder, se trataría de dotar a las resoluciones administrativas -adoptadas en sede del procedimiento de origen o de sus revisiones en vía administrativa- de la auctoritas suficiente para que el administrado, a la hora de valorar el salto a la jurisdicción, considere que la apariencia de objetividad formal y material colma sus expectativas de motivación. De este modo, la jurisdicción contencioso-administrativa quedaría, de facto, circunscrita a casos flagrantes de arbitrariedad, vulneración de derechos o ausencia de procedimiento, entre otros.
Las posibilidades para conseguir este objetivo pueden ser diversas. Con carácter general, suele abordarse, como primera opción, acudir a los denominados sistemas alternativos para la resolución de conflictos -tradicionalmente, arbitraje, conciliación y mediación-. Sin ánimo de exhaustividad, no parece que supongan una alternativa plausible en el contexto actual, toda vez que exigirían importantes reformas legales que, en cierto modo, desnaturalizarían una arquitectura administrativa fundamentada en las potestades exorbitantes, donde la autotutela juega un papel esencial. La alienación que podría suponer, a bote pronto, introducir sistemas heterocompositivos no puramente jurisdiccionales, o autocompositivos que doten de protagonismo a agentes externos a la propia Administración, suponen asumir un escenario no especialmente realista en el corto o medio plazo.

3. ALTERNATIVAS EN TIEMPOS DEL CORONAVIRUS

3.1 General

Tiempo habrá para plantearnos nuevos esquemas sobre el ejercicio de las potestades administrativas, así como los tradicionales paradigmas de los procedimientos y sus sujetos intervinientes. Lo que ahora debe afrontarse es una solución de urgencia que permita (i) favorecer una cierta agilidad a la actuación administrativa ante una más que previsible avalancha recursos, solicitudes o actuaciones de oficio que va a suscitar los efectos del COVID-19 o las medidas adoptadas por las autoridades competentes para paliar sus efectos, así como (ii) dotar a esta actuación de solidez jurídica de modo que desaconseje su impugnación ante la jurisdicción por esta misma razón.
Para lograr este objetivo sería preciso incentivar que el ámbito administrativo fuera permeable a incorporar profesionales en órganos consultivos con fuerza no necesariamente vinculante, pero con autoridad doctrinal, de modo que aquél en quien reside la competencia para resolver se vea, en cierto modo, compelido por un criterio externo lo suficientemente solvente que permita, además, ir generando una suerte de doctrina que asegure un cierto grado de predictibilidad y certidumbre. En definitiva, se trata de incorporar medidas propias de compliance en el sector público encaminadas a la plena consecución de los fines de la Administración. Para este tipo de experiencias, parece deseable que personas ajenas al ente competente participen de algún modo en la supervisión de la adecuación a Derecho de sus decisiones. Ahora bien, dicha ajenidad respecto de la Administración autora del acto no significa que se trate de personas ajenas al sector público, pues la vinculación presente o pasada a este ámbito redundaría favorablemente en el funcionamiento del órgano.

3.2 Experiencia del Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona

Por su singularidad y encaje en el modelo propuesto, traemos a colación la figura denominada Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona, que encarna a la perfección los caracteres que, a nuestro juicio debe revestir un modelo que persiga aquilatar la fase administrativa de los procedimientos en que se sustancian las pretensiones frente a las Administraciones Públicas.
En lo que aquí interesa, como órgano que favorece la resolución satisfactoria de controversias en vía administrativa, destacamos[2] :

(A) Naturaleza

    (i)Es un órgano colegiado del Ayuntamiento de Barcelona.

    (ii)Tiene como finalidad garantizar la resolución imparcial y ajustada a derecho de los recursos interpuestos por los ciudadanos.

    (iii)Actúa con criterios de independencia técnica, objetividad, celeridad y gratuidad.

    (iv)Sus informes y dictámenes no tienen carácter vinculante.

(B) Funciones

    (i) Dictaminar las propuestas de resolución de los recursos interpuestos con los actos de aplicación de los tributos y precios públicos y de recaudación de éstos y de otros ingresos de derecho público que pertenezcan a la hacienda municipal, enviados por los servicios de Hacienda o por cualquier otra dependencia u organismo municipal que emita propuestas de esta naturaleza.

    (ii) Informar, con carácter previo a su aprobación provisional, sobre las ordenanzas reguladoras de los ingresos de derecho público, así́ como sobre cualquier otra disposición de carácter general, relativa total o parcialmente a los ingresos de derecho público que le encomiende la Alcaldía o los órganos competentes en estas materias.

    (iii) Atender las quejas y sugerencias que presenten los/las contribuyentes sobre la actividad tributaria municipal.

    (iv) Elaborar informes, estudios y propuestas en materia tributaria, cuando así́ lo soliciten el alcalde o alcaldesa, el teniente o la teniente de alcalde, o el/la concejal competente en materia de hacienda.

    (v) Emitir los informes y formular las propuestas que juzgue oportunas referentes a cualquier asunto que la práctica y la experiencia le sugieran en materia de su competencia.

(C) Composición

    (i) Podrán ser miembros del Consell Tributari aquellas personas juristas de reconocida competencia en materia tributaria, que cuenten con un mínimo de diez años de experiencia profesional.

    (ii) Estará́ constituido por cinco miembros designados por decreto motivado de la Alcaldía, una vez escuchados a los/las portavoces de los diferentes grupos municipales y dando cuenta al Plenario del Consell Municipal.

    (iii) Los miembros del Consell Tributari no podrán ser personal en activo al servicio del Ayuntamiento de Barcelona.

4. CONCLUSIONES

La vía administrativa debería ser la sede principal en que se resuelva las controversias entre los administrados y la Administración, de modo que el acceso a la jurisdicción se reduzca a supuestos flagrantes.

Para que la resolución de los recursos administrativos contribuya a satisfacer la objetividad formal y material de los administrados, es preciso facilitar la incorporación de profesionales externos a órganos consultivos.

Estos profesionales deberán ser ajenos a la Administración competente para resolver, pero sería deseable que tuvieran vinculación presente o futura con el sector público.

La virtualidad de las funciones de estos órganos no reside en la potestas, pues sus opiniones no son necesariamente vinculantes, sino en su auctoritas, tanto colegiada como individual de sus miembros.

[1] COMISIÓN GENERAL DE CODIFICACIÓN. SECCIÓN ESPECIAL PARA LA REFORMA DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. Informe explicativo y propuesta de ley de eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Ministerio de Justicia. Madrid. 2013. Pág. 24.

[2] Reglamento orgánico del Consell Tributari. (Aprobado el 29 de junio de 2012. BOP 17/07/12).


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