El procedimiento administrativo pone siempre la mirada en el ciudadano. Las administraciones públicas llegan al ciudadano a través de las herramientas con las que cuenta. Pura tecnología. El camino seguido por las leyes de 1958, 1992, 2007 y 2015 es un recorrido por los avances tecnológicos. Hasta llegar a las leyes 39 y 40 de 2015, que conciben la tramitación electrónica como la única.
Las nuevas leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, constituyen el salto tecnológico completo. Estas dos leyes convierten la tramitación electrónica en la manera habitual de la actuación administrativa, apuntando con descaro hacia un inmediato horizonte de administración sin papeles.
La revolución del archivo único
Es un cambio radical con respecto a la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Esta ley establece el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas, pero deja en manos de esas administraciones públicas la facultad de dotarse de esos medios.
En materia de documento y expediente electrónicos, la principal novedad de la ley 39/2015 es el archivo electrónico único. El archivo electrónico es la última fase del documento electrónico, y para que esa fase se cumpla el documento tiene que seguir un camino exclusivo de estandarización e interoperabilidad desde su captura inicial.
Es un concepto doblemente novedoso. Por un lado, el archivo electrónico deberá garantizar la conservación de documentos electrónicos "en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento". Por otra parte, debe ser un archivo "único", idea totalmente revolucionaria y ligada a la liberación de la férrea atadura al espacio físico que impone el soporte papel. Una prueba de que el legislador ha pensado en digital, cosa que al gestor no siempre consigue.
La prueba de fuego de la administración-e
En esa administración sin papeles la prueba de fuego es el archivo electrónico único, punto final del trámite. Cada expediente que aterrice en el archivo electrónico estará garantizando la existencia de un procedimiento digital perfecto. Porque para poder llegar al archivo electrónico el documento y el expediente electrónico han recorrido un trámite electrónico adecuado al Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI).
Esto nos lleva a la conclusión de que esas novedades evidencian que estamos ante una manera diferente de trabajo administrativo. Un cambio de paradigma.
Con la máquina de escribir llegó el escándalo
Así ha sido siempre con la tecnología. Antes de que hubiera ninguna ley de procedimiento administrativo, la tecnología del momento marcó un hito en 1900.
En la Gaceta de Madrid del 19 de febrero de 1900 nos encontramos con una real orden firmada por Francisco Silvela, entonces presidente del Gobierno, donde la reina regente, dispone "que en todas las oficinas del Estado, provinciales y municipales se admitan cuantas instancias y documentos se presenten hechos con máquinas de escribir, en los mismos términos y con iguales efectos de los escritos o copiados a mano".
De las resistencias al cambio tecnológico en aquellos momentos da idea el hecho de que la real orden se viera obligada a argumentar en defensa de la máquina: "considerando que no existe ninguna razón administrativa ni de otra índole que aconseje no admitir en las oficinas anteriormente citadas las instancias y demás documentos que en ellas se presenten hechos con máquinas de escribir, siendo más clara y fácil su lectura que muchos de los escritos a mano, y cuya legalidad consiste en la autenticidad de la firma que los suscribe y no en que estén hechos precisamente con letra manuscrita"
Evidentemente, hay un antes y un después del uso de la máquina de escribir en los documentos administrativos. Salvando las distancias, así ha sido siempre con las leyes de procedimiento administrativo. Están muy ligadas a las herramientas que conducen el procedimiento en cada momento. Y las herramientas son fruto de la tecnología.
Progresiva mecanización en 1957
Las primeras leyes de este tipo fueron la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio 1957 y la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Son dos leyes que unificaron las normas dispersas por todos los ministerios, garantizando así al ciudadano un procedimiento común.
Al mismo tiempo, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 pretendió modernizar las maneras administrativas. Planteaba nada menos que una racionalización de los trabajos burocráticos y el empleo de «máquinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanización y automatismo en las oficinas públicas, siempre que el volumen de trabajo haga económico el empleo de estos procedimientos». Desgraciadamente, este condicionante ligado a la rentabilidad supuso en realidad un planteamiento limitativo. Una disculpa para escapar al mandato legal.
Relación telemática en 1992
La Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común reconoce que las técnicas burocráticas formalistas han caducado. La Ley se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas.
Recoge el impulso al uso de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, por parte de la administración para desarrollar así su actividad y para permitir a los ciudadanos relacionarse con las administraciones cuando fuese compatible con los "medios técnicos de que dispongan". En 2001 se modificó para permitir registros telemáticos y la notificación por medios telemáticos.
El derecho-e de los ciudadanos en 2007
Sin embargo la Ley 30/92 deja en manos de las propias administraciones públicas determinar si los ciudadanos van a poder relacionarse por medios electrónicos con ellas, según quieran poner en pie los instrumentos necesarios para esa comunicación. Por el contrario, la mencionada Ley 11/2007 se hace eco de la revolución tecnológica y quiere que los ciudadanos se beneficien de esos saltos tecnológicos.
La Ley 11/2007 marca un antes y un después en el despegue de la administración electrónica en España. Establece el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las administraciones públicas. Y obliga a las administraciones públicas a dotarse de los medios necesarios para que esos derechos puedan ejercerse.
Vemos, por tanto, como las leyes de procedimiento administrativo han viajado siempre en un vagón de cabecera del tren de la tecnología. Quizá la diferencia de las leyes de 2015 con respecto a sus predecesoras es la existencia de una voluntad real de cambio, en la medida de que existen unas herramientas imprescindibles para hacerla realidad.
Las leyes de 2015 vienen con herramientas debajo del brazo
Por un lado, herramientas ligadas a la tecnología. Es el caso de la Plataforma de Intermediación de Datos, para intercambiar información entre las administraciones públicas. Y sobre todo para no pedir a los ciudadanos documentos producidos por las propias administraciones públicas. Algo que contemplaban las leyes 30/92 y 11/20117, aunque no se ha podido cumplir hasta ahora.
Otras herramientas puestas a disposición del cumplimiento de la ley son el Punto de Acceso General, una especie de "ventanilla única" para no volver loco al ciudadano. O la Carpeta Ciudadana, un agrupamiento de la documentación administrativa del ciudadano.
En materia de documentos y expediente electrónicos, la herramienta puesta a disposición de todas las administraciones públicas para hacer posible el archivo electrónico único es Archive. La complementa INSIDE, una aplicación que permite adecuar al ENI aquellos expedientes tramitados por aplicaciones no estándares.
Las otras herramientas son las ligadas a la normativa técnica. Queda mucho por hacer, pero España cuenta con un marco normativo técnico de interoperabilidad suficiente para empezar. El ENI y su desarrollo a través de 12 normas técnicas de interoperabilidad y sus correspondientes guías de aplicación, más el modelo de Política de gestión de documento-e, el Esquema general de metadatos, etc. configuran un marco normativo válido para abordar la interoperabilidad y la administración sin papeles.
Por tanto, si no cumplimos la revolucionaria ley 39/2015 habrá que achacarlo más a problemas organizativos y culturales que a insuficiencias tecnológicas o normativas. Ése es el principal desafío. Y pensar en digital en toda su dimensión.
