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Blog Administración Pública

14 de Noviembre de 2016

Gerardo Bustos

Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

¿Qué hacer con el papel una vez que tramitamos su copia auténtica?

La nueva normativa nos instala en unas administraciones públicas que establecen el carácter electrónico de su forma de actuar y proceder. Eso nos llevará a la digitalización de numerosos documentos, entregados por el ciudadano en papel y de los que el registro hará una copia auténtica para continuar luego el proceso electrónico. ¿Qué hacemos con ese papel, una vez tramitada su copia auténtica? La respuesta debe hacerse pensando en digital.


La ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone la obligación de todas las administraciones públicas de contar con un registro electrónico general o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado.

Estamos hablando de registros interoperables, que recogen los documentos de todas las administraciones y los dirigen después al destino adecuado. Tal es el sentido del  artículo 16.1 de esta ley: "el registro electrónico general de cada administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada organismo". Se completa en el punto 4 del mismo artículo, donde se especifica que "los registros electrónicos de todas y cada una de las administraciones, deberán ser plenamente interoperables", para garantizar "la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros."

Destruir papel asusta

El mismo artículo 16 señala en su apartado 5 que "los documentos presentados de manera presencial ante las administraciones públicas, deberán ser digitalizados... para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado". Por tanto, ya tenemos una primera respuesta: devolvemos los originales en papel al ciudadano. Pero, ¿qué ocurre cuando el documento no puede devolverse al ciudadano? Aquí empieza el lío.

Tales circunstancias deberán ser abordadas por el reglamento que desarrolle en su día la ley 39/2015, pero es difícil encontrar otra vía que no sea la de destruir esos documentos, por más que nos pueda asustar debido a la cultura en la que hemos crecido. Veamos las opciones posibles:

  • El registro almacena los originales en papel que no pueden devolverse.
  • El registro, después de obtener y tramitar telemáticamente una copia auténtica, envía el original en papel al mismo destino de la tramitación.
  • El registro destruye los originales en papel, cuya copia auténtica ha tramitado telemáticamente.

Si nos lo planteamos con realismo, todo hace pensar que sólo la tercera opción es válida.

Diógenes no puede ganar la batalla

Almacenar en el registro los originales en papel carece de sentido. Serán documentos aislados de su serie documental, en un soporte en tránsito de extinción y olvidados al poco tiempo. En definitiva, el basurero de Diógenes, que colapsará la capacidad de almacenamiento del registro. Tarde o temprano ese papel será eliminado.

Para agravar más aún el problema, como la ley permite ingresar documentos a través del registro de cualquier administración, nos encontraríamos con que unas administraciones públicas estarían almacenando originales en papel de otras. En principio, sin ninguna posibilidad legal de destruirse nunca, porque como veremos más adelante, la destrucción o eliminación sólo puede realizarse por la "administración competente a propuesta de sus propietarios o poseedores", de acuerdo con el artículo 55 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

Evitar duplicidades en papel

Por otro lado, la opción de enviar a su destino ese original en papel que se ha digitalizado, para tramitar la copia auténtica, es absurda. Realmente, hacerlo así supone duplicar con papel el trámite hecho en digital.

De actuar así estaríamos lanzando un aparente mensaje de falta de confianza en lo digital, precisamente cuando más necesitamos reforzar el cambio cultural hacia el funcionamiento en digital. Es probable que muchos organismos destinatarios de esa documentación duplicada (en digital y en papel), aparque la copia auténtica digital a la espera de la versión en papel.

¿Se pueden eliminar los originales en papel no devueltos?

Nos queda, por tanto, la opción de eliminar esos originales en papel no devueltos al ciudadano, tras la tramitación digital de su copia auténtica. En mi opinión, ésta es la única opción razonable, inteligente y acorde con el espíritu de la ley 39/2015 de funcionar exclusivamente en digital. La ley permite hacerlo así.

La Ley 16/1985 señala en su artículo 49.2 que "forman parte del patrimonio documental los documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos en el ejercicio de su función por cualquier organismo o entidad de carácter público, por las personas jurídicas en cuyo capital participe mayoritariamente el Estado u otras entidades públicas y por las personas privadas, físicas o jurídicas, gestoras de servicios públicos en lo relacionado con la gestión de dichos servicios."

Claro que la ley 16/1985 no podía prever tecnológicamente la posibilidad de que existan originales y copias auténticas con el mismo valor a todos los efectos. Por tanto, podemos entender que el documento que el mencionado artículo 49.2 califica como patrimonio documental "reunido en el ejercicio de su función", es la copia auténtica digitalizada que se usa en el trámite y que el registro ha enviado a la unidad de destino.

Administración competente para eliminar documentos

Para poder eliminar documentos, esta misma ley 16/1985 señala en su artículo 55:

    "1. La exclusión o eliminación de bienes del patrimonio documental y bibliográfico... deberá ser autorizada por la administración competente.

    2. En ningún caso se podrán destruir tales documentos en tanto subsista su valor probatorio de derechos y obligaciones de las personas o los entes públicos.

    3. En los demás casos la exclusión o eliminación deberá ser autorizada por la administración competente a propuesta de sus propietarios o poseedores, mediante el procedimiento que se establecerá por vía reglamentaria."

Con respecto al apartado 2, entendemos que su "valor probatorio de derechos y obligaciones" recae ahora sobre la copia auténtica tramitada. En lo que se refiere a los apartados 1 y 3, como he señalado antes, si conservamos el original en papel de los documentos tramitados digitalmente en el registro de entrada nos encontraremos con un problema a la hora de querer eliminar en el futuro documentos de otras administraciones. La administración que lo conserva no es la competente para evaluar y dictaminar su eliminación.

Para la Administración General del Estado, la vía reglamentaria que apunta la Ley 16/1985 es el obsoleto real decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros documentos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original.

Cuando el papel carece de valor

En su artículo 2.3 este real decreto establece que "la eliminación podrá condicionarse a la conservación, en soporte diferente al original en que fueron producidos, de los documentos y series documentales en los que concurran los siguientes requisitos:

a) Que el soporte original carezca de valor histórico, artístico o de otro carácter relevante que aconseje su conservación y protección.

b) Que en el soporte original no figuren firmas u otras expresiones manuscritas o mecánicas que confieran al documento un valor especial o que supongan el contenido esencial del documento por su valor probatorio de derechos y obligaciones."

Es decir, podríamos eliminar los originales en papel que nos ocupan, salvo cuando el soporte original tenga valor por sí mismo. Por tanto, salvo estos casos, fácilmente evaluables en el registro, podemos (y debemos) eliminar estos originales prácticamente de oficio, aunque lo hagamos tras un plazo prudencial de espera.

Si no lo hacemos así, no será por una cuestión garantista, sino por un problema cultural, de inadaptación a una ley como la 39/2015, que piensa en digital y nos está diciendo que las administraciones públicas sólo funcionan electrónicamente.


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