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Blog Administración Pública

12 de Diciembre de 2016

Gerardo Bustos

Subdirector general del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

¿Quién manda en el documento electrónico?

Archivan los archiveros. Tramitan los gestores. Dirigen la administración electrónica los informáticos. Pero, ¿quién asume la responsabilidad sobre la gestión documental? Centralizar la responsabilidad de la organización sobre el documento electrónico, probablemente aceleraría la implantación de la administración digital.


El documento es el eje de la administración electrónica. Y precisamente por serlo, necesita un tratamiento global, planificado y sistemático. En el marco de ese planteamiento, la existencia de una responsabilidad clara que garantice la correcta ejecución del plan se hace cada vez más necesaria.

Gestión de documentos-e

La responsabilidad sobre la administración electrónica está claramente dibujada en las estructuras de las administraciones públicas a nivel estatal, autonómico y local. Igualmente ocurre con los archivos. Por el contrario, la responsabilidad sobre la gestión de documentos electrónicos no aparece claramente reflejada ni en las estructuras de los organismos, ni tampoco entre sus funciones especificadas.

Tres razones podemos destacar entre las que justifican esta circunstancia:

  • Se trata de una función relativamente joven.
  • La gestión documental no ha merecido tratamientos especiales hasta que no ha llegado el documento electrónico, cuya gestión exige un planteamiento integral, en la medida en que debe ser identificado y calificado desde el principio de su captura para que la trayectoria sea correcta.
  • Es una actuación transversal, con implicaciones multidisciplinares, como informáticos, archiveros, gestores, etc.

Precisamente la importancia del documento electrónico se ha visto incrementada, si cabe, con la aprobación de  las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ambas leyes dibujan una administración sin papeles, porque convierten la tramitación electrónica en la manera habitual y única de la actuación administrativa.  

Archivo electrónico único

Ambas leyes introducen por primera vez en nuestra normativa el concepto de "archivo electrónico único". Es un cambio radical de pensamiento, porque es una idea digital que en el mundo analógico resultaría inviable. Y precisamente ese archivo electrónico se convierte en la prueba de fuego de esa administración sin papeles, el archivo electrónico único sólo es posible con una óptima gestión del documento electrónico. Eso significa, de acuerdo con la ley 39/2015, garantizar la conservación de documentos electrónicos "en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento".

Sin embargo, ninguna ley aborda con criterio organizativo o estructural la gestión de documentos electrónicos. Tenemos que descender al rango de decreto para encontrar una atención real a esta cuestión.

Coordinación entre gestión documentos y archivos

La pista la encontramos en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI).  En el artículo 21, a la hora de establecer las "condiciones para la recuperación y conservación de documentos", en el apartado 1, entre las "medidas organizativas y técnicas" a adoptar para "garantizar la interoperabilidad en relación con la recuperación y conservación de los documentos electrónicos", especifica la siguiente:

"i) La coordinación horizontal entre el responsable de gestión de documentos y los restantes servicios interesados en materia de archivos."

En el siguiente escalón normativo, la Norma Técnica de Interoperabilidad (NTI) de política de gestión de documentos electrónicos en su capítulo IV alude a los "actores involucrados en la definición, aprobación e implantación de la política de gestión de documentos-e en una organización", empezando por la alta dirección que aprueba la política. Pero no plantea en ningún caso la unificación de responsabilidad en un organismo o cargo.

Echando un vistazo a las política de gestión de documentos electrónicos aprobadas en las diferentes administraciones públicas, nos encontramos una solución dispar en cuanto a la máxima responsabilidad para gestionarlas.

Responsabilidades repartidas

A nivel local lo más frecuente es centralizar la responsabilidad de la política de gestión de documentos-e en el archivo. Así, en el caso del Ayuntamiento de Cartagena es el Archivo Municipal. El Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, en la unidad de Documentación y Archivo. En la Diputación de Barcelona, la Secretaría General a través del Archivo General. Por su parte, la Diputación de Castellón reparte tareas entre diferentes responsables.

A nivel autonómico lo más frecuente es repartir responsabilidades entre diferentes órganos y unidades a la hora de establecer la política de gestión de documentos electrónicos. Así ocurre en Euskadi, Navarra, Canarias y Asturias. Excepción es el caso de Aragón, donde centraliza la responsabilidad en el departamento del que depende el Archivo.

En la Administración General del Estado, hay dos políticas de gestión de documentos- e publicadas. La del Ministerio de Hacienda y Función Pública centraliza la responsabilidad en la subdirección de la que depende el Archivo Central. En el caso del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, la responsabilidad se adjudica compartida a la Subdirección General de Archivos Estatales y la subdirección general de Tecnologías de la Información y la Comunicaciones.

En el caso de las universidades, la de Navarra focaliza la responsabilidad en el jefe de Sección de Gestión de Documentos y Archivo General. Sin embargo, la de Murcia reparte tareas entre diferentes responsables.

En Estados Unidos manda el NARA

Naturalmente, cada país tiene su cultura y costumbres y las fórmulas no siempre son exportables. Sin embargo, el profundo cambio que introduce el documento electrónico, que pide a gritos una actuación de especialistas en gestión documental desde primer momento de su captura, aconseja mirar otras experiencias como la norteamericana.

A diferencia del modelo español, y en general del modelo europeo, el modelo norteamericano de la gestión de documentos es uniforme a lo largo del ciclo de vida de los documentos. El europeo centra la responsabilidad en lo que respecta a archivos en sus diferentes fases.

Pero la otra gran diferencia estriba en el hecho de que el sistema americano se basa en la existencia de una autoridad clara en la materia. Es una agencia independiente adscrita al Gobierno Federal de Estados Unidos, que protege y documenta los registros gubernamentales e históricos. Se denomina Archivos Nacionales y Administración de Documentos de los Estados Unidos (National Archives and Records Administration), y es conocida como NARA.  Tiene, además, atribuida algunas funciones de prestigio, como la publicación de las actas del Congreso, las proclamaciones presidenciales, etc.

Originalmente era un sistema descentralizado y poco seguro, hasta que en 1934, el Congreso creó mediante ley la Administración Nacional de Documentos. Después de otros cambios, en 1985 desembocó en el NARA actual.  Justa el mismo año en el que se aprueba en España la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, que introduce desde su artículo primero el concepto de "patrimonio documental", pero no aborda la gestión documental.

No cabe duda de que la existencia de una figura con máxima responsabilidad sobre la gestión de documentos electrónicos, favorecería enormemente el proceso de digitalización hacia la administración electrónica.  Desde luego, la dispersión de responsabilidades en la materia no parece que sea un elemento de ayuda.

___________

Palabras clave: documento electrónico, administración electrónica, gestión documental, archivo electrónico


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