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25 de Noviembre de 2019

Tania Bernaldo de Quirós

Jefa de la Sección de Régimen Jurídico de Medio Ambiente - Pamplona

Transformación urbanística de los terrenos incluidos en la Red Natura 2000


El Tribunal Constitucional en su reciente sentencia de 13 de noviembre de 2019 se ha pronunciado sobre la transformación urbanística de terrenos incluidos en la Red Natura 2000.

Esta sentencia tiene su origen en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2560-2019, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, respecto del art. 11.3.1.b), párrafo segundo, de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y ordenación territorial de Extremadura (LSOTEX), en la redacción dada por la Ley 9/2011, de 29 de marzo, y la disposición adicional única de esta última ley.

En el presente post, me voy a referir únicamente al artículo 11.3.1.b), dejando en su caso, para más adelante el análisis de la constitucionalidad de la disposición adicional única referida.

Para llegar y entender el fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional, es necesario citar los antecedentes de hecho de la misma:

    1. Por Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 55/2007, de 10 de abril, se aprueba definitivamente el Proyecto de Interés Regional (PIR) "Complejo turístico, de salud, paisajístico y de servicios Marina Isla de Valdecañas", integrado en la Zona Especial de Protección de Aves (ZEPA) ES0000329, denominada "Embalse de Valdecañas", así como en una masa de agua declarada de Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) ES4320068 "Márgenes de Valdecañas.

    2. Por Sentencia núm. 195/2011, de 9 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura se declara nulo el PIR citado.

    3. Por Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2014 se confirma la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. La sentencia determina que la inclusión de unos terrenos, de acuerdo con la normativa europea, en Red Natura 2000 comporta la sujeción de esos terrenos a unos regímenes de protección que, de conformidad con la normativa estatal sobre suelo, hace preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección, incompatible con la urbanización.

    4. Se aprueba la Ley 9/2011, de 29 de marzo, que modifica el art. 11 LSOTEX, para incorporar un nuevo párrafo al apartado 3.1 b), con el siguiente tenor:

      "La mera inclusión de unos terrenos en la Red Ecológica Natura 2000 no determinará, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área, y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente se autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental".

    5. Se plantea la cuestión de inconstitucional en el incidente de ejecución de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 9 de marzo de 2011.

Procede ahora enunciar, en síntesis, las posiciones de las distintas partes ante el Tribunal Constitucional:

  • Junta de Extremadura: el carácter reglado del suelo no urbanizable no puede llevar al automatismo de excluir de transformación a todos los terrenos integrados en la Red Natura 2000. Existen núcleos urbanos completos incluidos en el ámbito de una ZEPA, que necesitan de un marco legal que permita su crecimiento ordenado.
  • Fiscalía General del Estado: el título competencial preferente para resolver la controversia es el de medio ambiente (art. 149.1.23 CE). La alteración de un espacio de la Red Natura 2000, y su destino para usos del suelo distintos requiere la descatalogación por la Comisión Europea y que responda a la evolución natural de los terrenos, demostrada científicamente.
  • Comunidades de propietarios de los complejos residenciales norte, centro y sur de la "Isla de Valdecañas: no se contradice la legislación básica estatal ya que la clasificación de suelo compete única y exclusivamente al legislador autonómico. La Ley 42/2007 no prohíbe la transformación urbanística de las áreas incluidas en la Red Natura 2000.
  • "Marina Isla de Valdecañas, S.A.": la premisa de la que parte la Sala -la inclusión de unos terrenos en la Red Natura 2000 necesariamente implica su clasificación como no urbanizables de protección especial- carece de todo fundamento.
  • ADENEX: la norma cuestionada es inconstitucional ya que, al establecer un régimen distinto al suelo rural protegido incorporado a la Red Natura 2000, en lugar de mejorar su nivel de protección, hace lo contrario a lo exigido por la legislación estatal y europea.

 

El Tribunal Constitucional repasa la normativa urbanística y concluye que los arts. 12.2 a) y 13.4 TRLS 2008 son formalmente básicos en su integridad y lo son también desde la perspectiva material, por cuanto fijan una norma mínima de protección ambiental (art. 149.1.23 CE), además de establecer condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo (art. 149.1.1 CE), específicamente sobre el rural. Y, por ende, determina que la regla del art. 13.4 TRLS 2008, es, una norma mínima de protección medioambiental que las comunidades autónomas no pueden rebajar. Además, añade que esta previsión de la Ley del Suelo coincide con el art. 52 de la Ley 42/2007, lo que pone de manifiesto la imbricación del régimen urbanístico y ambiental.

A continuación, la sentencia analiza la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y establece que si un espacio queda incluido en la Red Natura 2000, su gestión se debe guiar por la adopción de las medidas de conservación necesarias y apropiadas:

En definitiva, por los valores ambientales que albergan, los terrenos Red Natura 2000 se encuentran necesariamente entre los que, según el art. 12.2 a), en conexión con el 13.4 TRLS 2008, deben quedar preservados de la transformación urbanística[1].

Por todo lo anterior, concluye que:

    "cuando en el art. 11 LSOTEX, titulado "suelo no urbanizable", se introduce una regla especial para los terrenos incluidos en la Red Natura 2000 con el fin de que puedan ser objeto de transformación urbanística, se contraviene lo dispuesto en el art. 12.2 a) TRLS 2008, en conexión con el art. 13.4 del mismo texto legal".

El Tribunal Constitucional tras el estudio de los preceptos citados, enumera unas reglas mínimas que son:

  • Se debe preservar el suelo ambientalmente protegido de su transformación mediante la urbanización;
  • Se definen unas inclusiones en concepto de mínimos;
  • La utilización de los terrenos con valores ambientales protegidos por la ley queda supeditada imperativamente a preservar esos valores;
  • Solo son admisibles las alteraciones del estado natural de los terrenos protegidos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable.

Y conforme a lo anterior, el Tribunal Constitucional proclama la siguiente REGLA GENERAL:

    La preservación, salvo las autorizaciones expresamente previstas en la legislación de protección -europea, básica estatal y autonómica de desarrollo- sin que la legislación de desarrollo autonómica, ya sea en materia de protección de la naturaleza o dictada con fundamento en otro título competencial (como el urbanístico), pueda autorizar alteraciones del estado natural allí donde la europea y la básica estatal no lo contemplen.

Por último, resulta muy interesante la referencia que hace el Tribunal Constitucional de los núcleos urbanos completos incluidos en el ámbito de una ZEPA (pues es cierto que los espacios de la Red Natura 2000 suelen abarcar términos municipales en su totalidad):

La lectura atenta del párrafo controvertido revela que su objeto no son los terrenos que, siendo ya urbanos, puedan quedar afectados por la red, sino terrenos en "estado natural" -afirma el precepto- que, habiendo sido ya incluidos en la red natura 2000, justamente para preservar sus valores ecológicos, se permita que sean sometidos ex novo a un proceso de transformación urbanística, con lo que esto conlleva para dichos valores.

Es decir, que lo se debe preservar en todo caso, son los terrenos que en el momento de su inclusión en la Red Natura 2000 no estuvieran en la situación básica de suelo urbanizado.

Por todo lo anterior, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional y nulo el art. 11.3.l b), párrafo segundo LSOTEX, en la redacción introducida por la Ley 9/2011, por resultar contrario a los arts. 12.2 a) y 13.4 TRLS 2008, con infracción de los arts. 149.1.1 y 23 CE.

Desde luego, si había alguna duda sobre la transformación urbanística de los terrenos incluidos en la Red Natura 2000, esta sentencia despeja todas ellas y sienta la doctrina al respecto.  



[1]  Como señala el TC para determinar que es una transformación urbanística se debe estar a lo dispuesto en el artículo 14 del TRLS 2008 (actualmente artículo 7 del TRLSyRU aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

 

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