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Blog Revista Aranzadi Doctrinal

8 de Octubre de 2019

Jericó Asín, Carlos

Editor - Área Fiscal

El impuesto sobre elementos radiotóxicos catalán es inconstitucional

  • Impuesto sobre riesgo medioambiental de la producción, manipulación y transporte, custodia y emisión de elementos radiotóxicos; Poder tributario de las Comunidades Autónomas; Doble imposición.
  • STC 43/2019, de 27 marzo (RTC 2019, 43).

Se declara la inconstitucionalidad del impuesto catalán sobre la producción de combustible nuclear por coincidir con el impuesto estatal.
Pese a la diferente formulación de los hechos imponibles y la distinta configuración de los elementos de cuantificación, ambos impuestos, el autonómico y el estatal, gravan lo mismo, resultando por ello equivalentes en el sentido prohibido por el art. 6.2 LOFCA (RCL 1980, 2165).


  • Supuesto de hecho

    Se interpone el presente recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 4.1 y 51 a 68 y la disp. final 7, apartado a), de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/2017, de 28 de marzo (LCAT 2017, 172), de medidas fiscales, administrativas y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono.

    En ellos se contiene, de una parte, la modificación de la base imponible del impuesto sobre las viviendas vacías, y de otra, la creación del impuesto sobre el riesgo medioambiental de la producción, manipulación y transporte, custodia y emisión de elementos radiotóxicos.

    Centrándonos en el nuevo impuesto, se entiende que su creación ha vulnerado los límites contenidos en el art. 6.2 [RCL\1980\2165#A.6] y 3 [RCL\1980\2165#A.3] de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas (LOFCA). El motivo es la coincidencia del hecho imponible del impuesto sobre elementos radiotóxicos con el correspondiente de dos figuras impositivas ya establecidas. Por un lado, el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, de naturaleza estatal; y por el otro, el impuesto de actividades económicas (IAE), de naturaleza local.

  • Criterio o ratio decidendi

    Repasando la doctrina relativa al poder tributario de las CCAA hay que recordar que para determinar si un impuesto autonómico recae sobre un hecho imponible ya gravado por el Estado deben compararse las dos figuras tributarias. Cuidado, se parte siempre del examen del hecho imponible, pero también hay que analizar el resto de elementos del tributo que se encuentran conectados con este. A saber, sujetos pasivos, base imponible, y demás elementos de cuantificación del hecho imponible como la cuota tributaria o los supuestos de exención.

    ¿Son efectivamente equivalentes, en términos que vulneran el art. 6.2 LOFCA, el impuesto sobre elementos radiotóxicos, autonómico, y el impuesto sobre la producción de combustible nuclear, estatal?

    En cuanto al hecho imponible y sus elementos de cuantificación, los escritos de la Generalitat y del Parlamento insisten en que no tienen el mismo objeto, pues con el impuesto impugnado no se pretendería gravar la producción de energía sino solo la dispersión de elementos radiotóxicos. Insisten en que se grava la misma materia imponible, pero desde distintas perspectivas.

    En este caso, la materia imponible o fuente de capacidad económica gravada es la actividad económica consistente en la producción de energía eléctrica de origen nuclear. Efectivamente, la formulación del hecho imponible no sería idéntica en el impuesto autonómico y en el estatal. Veamos que por un lado, el impuesto sobre elementos radiotóxicos recae sobre diferentes procesos llevados a cabo en el seno de una central nuclear y que tienen que ver con la producción, la manipulación y transporte, la custodia transitoria, y la emisión de "elementos radiotóxicos", esto es, todos los "generados en reacciones termonucleares". Y, por otro lado, el impuesto sobre la producción de combustible nuclear define el hecho imponible como "la producción de combustible nuclear gastado resultante de cada reactor nuclear", y "la producción de residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica”.

    En coherencia con ello, las bases imponibles de uno y otro impuesto difieren también, pues en el caso del impuesto catalán se afirma medir el número de desintegraciones nucleares producidas, mientras que en el impuesto estatal se medirían los kilogramos de metal pesado contenidos en el combustible nuclear gastado (uranio y plutonio). Y esta diferencia, en fin, se traslada a los tipos de gravamen.

    Podríamos pensar entonces que estas diferencias en los hechos imponibles y su cuantificación nos determinan que estamos ante figuras tributarias diferentes.

    Sin embargo, la sala entiende que esto es solo una apariencia porque los elementos del impuesto deben ponerse en relación con el objeto mismo de gravamen (el proceso nuclear de producción de energía nucleoeléctrica). La clave para determinar qué es lo que efectivamente se pretende someter a gravamen es examinar, de forma conjunta y sistemática, todos los elementos del impuesto, y también, por supuesto, los elementos de cuantificación.

    Así pues, lo relevante es que siempre se trata del mismo proceso, con independencia de que pueda medirse cada una de las fases que lo integran, por ejemplo, mediante el volumen de combustible nuclear que se emplea, o a través del número de desintegraciones nucleares que se produzcan a partir del citado combustible. Esto sucede, como es lógico, con cualquier proceso técnico productivo, o incluso con cualquier fenómeno o realidad económica sujeta a gravamen.

    Y en definitiva, con independencia de la configuración técnica, los dos tributos recaen sobre la misma materia imponible o fuente de capacidad económica, que no es otra que la producción de energía eléctrica en una central nuclear, y más concretamente, los dos gravar las consecuencias negativas que supone la energía nuclear, medidas por los riesgos que ésta comporta.

    El dato clave para llegar a esta conclusión sobre la identidad de los impuestos examinados es que los elementos definidos en el hecho imponible del impuesto autonómico sobre elementos radiotóxicos no tienen sustantividad propia, sino que son parte del proceso de producción de energía eléctrica en una central nuclear, encontrándose así en una necesaria relación de instrumentalidad con respecto a ese fin principal.

    La realidad es que, al definirse como hecho imponible del impuesto autonómico "la producción de elementos radiotóxicos en reacciones termonucleares", lo que se está haciendo es gravar la utilización misma del combustible nuclear que, al finalizar el referido proceso de transformación, se convierte en combustible nuclear gastado, y cuya producción constituye, el hecho imponible del impuesto estatal.

    Por último, la identidad de ambos tributos también se confirma por la identidad de sus fines extrafiscales, que se constatan por igual en ambos tributos.

  • Documentos relacionados

    Aplica norma:

    • Artículo 6 de la Ley Orgánica núm. 8/1980 de 22 septiembre. Ley de Financiación de las Comunidades Autonómicas (RCL 1980, 2165)
    • Artículos 15 a 17 quater de la Ley núm. 15/2012 de 27 diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (RCL 2012, 1761)
    • Ley núm. 5/2017 de 28 marzo. Ley de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña 2017 (LCAT 2017, 172)
  • Jurisprudencia / Doctrina administrativa relacionada:

    • Sentencia TC (Pleno), núm. 4/2019, de 17 enero (RTC 2019, 4). Sobre los límites a la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas.

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