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Dictamen núm. 164/2012 Consejo de Estado Madrid () 01-03-2012

Marginal: PROV\2015\228367

Tribunal: Consejo de Estado Madrid

Fecha: 01/03/2012

Jurisdicción: Vía administrativa

núm. 164/2012

Ponente:

PRESUPUESTO Y GASTO PUBLICO: Anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas: observaciones: debería eliminarse de la disposición final primera cualquier referencia a los títulos competenciales del art. 149.1 de la CE y al carácter básico de la norma y preverse únicamente que la presente Ley orgánica se apruebe en desarrollo del art. 135 de la CE; art. 1: la regla general debe ser la mención expresa a la norma europea a la que se efectúa la remisión y las remisiones genéricas únicamente deben mantenerse cuando contribuyan de forma efectiva a clarificar o precisar el alcance de una determinada previsión; art. 19: medidas preventivas: advertencia de riesgo de incumplimiento: se sugiere que se pondere la conveniencia de introducir una referencia expresa al principio de lealtad institucional, incluso con alguna especificación que garantice su efectividad en este punto; art. 26: medidas coercitivas: incumplimiento de las Comunidades Autónomas: se sugiere una revisión en profundidad del artículo: observación que tiene carácter esencial en tanto que obedece a la necesidad de preservar la más estricta constitucionalidad de la norma; tenidas en cuenta las observaciones se debe sometar a la aprobación del Consejo de Ministros. Dictamen sobre Anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Número de expediente: 164/2012 (HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS)

Referencia: 164/2012

Procedencia: HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Asunto: Proyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas.

Fecha de aprobación: 1/3/2012

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de marzo de 2012,, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 21 de febrero de 2012 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas.

De los antecedentes remitidos resulta:

El anteproyecto sometido a consulta, bajo la rúbrica "Anteproyecto de Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera", se inicia con una exposición de motivos que hace referencia a la salvaguardia de la estabilidad presupuestaria como instrumento indispensable para lograr el objetivo de "impulsar el crecimiento y la creación de empleo de la economía española, para garantizar el bienestar de los ciudadanos, crear oportunidades a los emprendedores y ofrecer una perspectiva de futuro más próspera, justa y solidaria", tanto para garantizar la financiación adecuada del sector público y los servicios públicos como para ofrecer seguridad a los inversores.

A continuación, destaca que el fuerte deterioro de las finanzas públicas registrado desde 2008 -año en que se inició una crisis económica de alcance mundial, especialmente severa en el ámbito europeo y cuyos efectos se vieron agravados en la economía española debido a su elevada tasa de desempleo- agotó rápidamente los márgenes de maniobra de la política fiscal y puso de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos de disciplina de la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria.

Paralelamente, las tensiones financieras desencadenadas en los mercados europeos evidenciaron la fragilidad del entramado institucional de la Unión Europea y la necesidad de avanzar en el proceso de integración económica para lograr una mayor coordinación y responsabilidad fiscal y presupuestaria de los Estados miembros. A tal efecto, se han aprobado una serie de iniciativas legislativas en el ámbito europeo orientadas a reforzar las reglas fiscales comunes y desarrollar una mayor supervisión económica y fiscal. "El Pacto Fiscal europeo, la mayor coordinación, vigilancia y supervisión en materia presupuestaria, acompañados del desarrollo del mecanismo de estabilidad financiera para dar una respuesta conjunta a las tensiones de los mercados financieros, constituyen -dice la exposición de motivos- el marco de gobernanza económica que define una Unión Europea reforzada y capaz de hacer frente a los exigentes retos del nuevo escenario económico internacional".

En este contexto, es preciso aplicar una "política económica contundente" basada en dos ejes complementarios que se refuerzan: por un lado, la consolidación fiscal, que comprende la eliminación del déficit público estructural y la reducción de la deuda pública; y, por otro lado, las reformas estructurales. Se requiere, pues, un fuerte ajuste para restablecer el equilibrio presupuestario y cumplir los compromisos de España con la Unión Europea, siendo la garantía de la estabilidad presupuestaria "una de las claves de la política económica que contribuirá a reforzar la confianza en la economía española, facilitará la captación de financiación en mejores condiciones y, con ello, permitirá recuperar la senda del crecimiento económico y la creación de empleo".

Este convencimiento llevó en septiembre de 2011 a la reforma del artículo 135 de la Constitución, introduciendo al máximo rango normativo la regla de limitación del déficit público de carácter estructural y la de no superación del valor de referencia establecido por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea para la deuda pública.

El nuevo precepto constitucional defiere a una ley orgánica el desarrollo de su contenido; y a esa finalidad responde el anteproyecto que ahora se informa, al tiempo que en él se da cumplimiento al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de marzo de 2012.

Seguidamente, la exposición de motivos destaca los tres principales objetivos que persigue la Ley para consolidar el marco de la política económica orientada al crecimiento económico y la creación del empleo: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

Por último, resume el contenido de la Ley orgánica que se pretende aprobar, con especial mención a los aspectos más novedosos respecto de la regulación vigente.

La parte dispositiva del proyecto está integrada por treinta y dos artículos (agrupados en capítulos y secciones), tres disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales:

- Capítulo I (artículos 1 y 2 - "Ámbito de aplicación"): ámbito de aplicación objetivo y subjetivo.

- Capítulo II (artículos 3 a 10 - "Principios generales"): principio de estabilidad presupuestaria; principio de sostenibilidad financiera; principio de plurianualidad; principio de transparencia; principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; principio de responsabilidad; principio de lealtad institucional; cumplimiento de los principios contenidos en la Ley.

- Capítulo III (artículos 11 a 17 - "Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera"): instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria; regla de gasto; instrumentación del principio de sostenibilidad financiera; prioridad absoluta de pago de la deuda pública; establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas; establecimiento de los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas; informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto.

- Capítulo IV (artículos 18 a 26 - "Medidas preventivas, correctivas y coercitivas"): o Medidas preventivas (sección 1ª): medidas automáticas de prevención; advertencia de riesgo de incumplimiento. o Medidas correctivas (sección 2ª): medidas automáticas de corrección; plan económico-financiero; plan de reequilibrio; tramitación y seguimiento de los planes económico- financieros y de los planes de reequilibrio; informes de seguimiento de los planes económico-financieros y de los planes de reequilibrio. o Medidas coercitivas (sección 3ª): medidas coercitivas; medidas de ejecución forzosa.

- Capítulo V (artículos 27 y 28 - "Transparencia"): instrumentación del principio de transparencia; central de información.

- Capítulo VI (artículos 29 a 32 - "Gestión presupuestaria"): marco presupuestario a medio plazo; límite de gasto no financiero; fondo de contingencia; destino del superávit presupuestario. - Disposiciones adicionales: mecanismos adicionales de financiación para las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales; responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario; control de constitucionalidad.

- Disposiciones transitorias: periodo transitorio; desarrollo de la metodología comunitaria para calcular el déficit estructural, las previsiones tendenciales de ingresos y gastos bajo el supuesto de que no se producen cambios en las políticas y la tasa de referencia de crecimiento; autorizaciones de endeudamiento.

- Disposición derogatoria: además de una cláusula de alcance general, deroga expresamente la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, y el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre.

- Disposiciones finales: títulos competenciales; desarrollo normativo de la Ley; órganos de coordinación de las Haciendas Forales; modificación de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (disposiciones finales cuarta y sexta); régimen de las Ciudades con Estatuto de Autonomía; entrada en vigor.

A) Integran el expediente las sucesivas versiones del anteproyecto sometido a consulta (incluida su versión definitiva, de fecha 20 de febrero de 2012) y la preceptiva memoria, en la que se examinan brevemente la oportunidad y contenido del anteproyecto (limitándose a reproducir la sucinta descripción contenida en la exposición de motivos), su adecuación al orden constitucional de competencias, su incidencia económica y presupuestaria y el impacto por razón de género.

También se ha remitido diligencia firmada por la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia para hacer constar la toma en consideración del anteproyecto por el Consejo de Ministros en su reunión de 27 de enero de 2012.

B) Ha informado el anteproyecto la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En dicho informe, fechado el 17 de febrero de 2012, no se formulan observaciones.

También constan los informes emitidos por los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Justicia, de Empleo y Seguridad Social y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Se ha elaborado un documento en el que, bajo la rúbrica "Observaciones recibidas en el proceso de elaboración de la Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas por centro gestor" y con la precisión de que "se recogen literalmente las observaciones formuladas por otros centros", se incluyen las de los Ministerios que se acaban de mencionar, así como las de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera y la Dirección General de Análisis Macroeconómico y Economía Internacional del Ministerio de Economía y Competitividad y las de diversas dependencias del Ministerio proponente (Dirección General de Patrimonio del Estado, Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), Inspección General, Subdirección General de Coordinación Normativa y Gabinete Técnico de la Subsecretaría).

C) Obra en el expediente informe del Secretario General de Coordinación Autonómica y Local, fechado el 11 de enero de 2012 (sic), en el que se enumeran las actuaciones realizadas en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, con la asistencia y participación de los Consejeros que desempeñan las responsabilidades de Hacienda en las Comunidades Autónomas:

- Pleno de 17 de enero: los representantes de la Administración General del Estado informaron a las Comunidades Autónomas sobre el desarrollo del artículo 135 de la Constitución y sobre las líneas generales de la futura ley. - Reunión, el 26 de enero, del grupo de trabajo constituido al efecto, altos cargos autonómicos con competencias en materia presupuestaria: se realizó una exposición general del anteproyecto y se detallaron los aspectos más relevantes para las Comunidades Autónomas, dando respuesta a las cuestiones planteadas y solicitando a las Comunidades que remitieran observaciones. - Remisión a las Comunidades Autónomas del texto del anteproyecto aprobado en el Consejo de Ministros reunido el 27 de enero de 2012.

Han presentado alegaciones las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Región de Murcia, Castilla-La Mancha, Andalucía y Cataluña.

D) Consta certificación de 17 de febrero de 2012, expedida por el Secretario de la Comisión Nacional de Administración Local, en la que se indica que el Pleno de la citada Comisión, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012, ha informado favorablemente el anteproyecto de Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Asimismo, figuran en el expediente las alegaciones efectuadas por la Federación Española de Municipios y Provincias.

E) Se ha elaborado una nota resumen de todas las observaciones formuladas.

F) Obra en el expediente copia del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (el llamado "Pacto fiscal"), en su versión inglesa.

G) Finalmente, consta el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en la reunión celebrada el 17 de febrero de 2012 en el que solicita al Consejo de Estado "la emisión de dictamen sobre el anteproyecto de ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en el plazo máximo de nueve días naturales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 de la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado y en el artículo 128 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio".

H) Con fecha 21 de febrero de 2012 ha solicitado audiencia la Comunidad Autónoma de Andalucía. El siguiente día 24 tuvo entrada en el Consejo de Estado el escrito de alegaciones presentado por la Consejería de Hacienda y Administración Pública de dicha Comunidad.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

El expediente remitido se refiere al anteproyecto de Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas.

La preceptividad del dictamen trae causa de lo dispuesto en el número 2 del artículo 21 de la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril (RCL 1980, 921) , del Consejo de Estado, según el cual "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

Sin embargo, por acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de febrero de 2012, que tuvo entrada en este Consejo, junto con el resto del expediente, el siguiente día 21, se ha solicitado que el dictamen sea emitido en el plazo de nueve días naturales, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.Dos de la citada Ley orgánica, la consulta debe ser despachada por la Comisión Permanente.

Las razones que, según el acuerdo del Consejo de Ministros antes aludido, justifican la urgencia de la consulta son las siguientes:

"El anteproyecto de Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas da cumplimiento al mandato recogido en el nuevo artículo 135 de la Constitución Española (RCL 1978, 2836) . Con esta ley se refuerza y se manifiesta el claro compromiso de España con las exigencias de coordinación y definición del marco de estabilidad de la Unión Europea, incorporando a nuestro ordenamiento jurídico el paquete de gobernanza económica europea aprobado en 2011. Esta Ley anticipa, asimismo, el cumplimiento del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria recientemente acordado y garantiza una adaptación continua y automática a la normativa europea. La salvaguardia de la estabilidad presupuestaria es un instrumento indispensable tanto para garantizar la financiación adecuada del sector público como para ofrecer seguridad a los inversores respecto a la capacidad de la economía española para crecer y atender nuestros compromisos. La importancia de las medidas de disciplina fiscal incorporadas en el anteproyecto, ante la gravedad de la situación económica, aconsejan adoptar cuanto antes las medidas previstas en el anteproyecto de Ley para garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria".

Tales razones acreditan la conveniencia de que el anteproyecto sometido a consulta sea preparado y ultimado con cierta rapidez. Ahora bien, aun teniendo presente esta circunstancia, un examen de conjunto del expediente y del texto proyectado evidencia una tramitación apresurada y con cierto grado de improvisación, cuando lo procedente -en atención a la relevancia de las medidas previstas y a su proyección sobre un ámbito tan sensible como es el que afecta a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, a su repercusión en el ejercicio de las funciones que el artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno y a la sostenibilidad económica y social del Estado en cuanto instrumento indispensable para garantizar la financiación adecuada del sector público y de los servicios públicos y ofrecer seguridad a los ciudadanos- hubiera sido una tramitación más sosegada que hubiese permitido un mejor y más detenido estudio del anteproyecto en condiciones que permitieran formular observaciones con mayor desarrollo y precisión. Esta reflexión es referible a toda la tramitación y, también, a la urgencia con que ha sido solicitada la emisión del presente dictamen pues, como ha señalado este Consejo en otras ocasiones, "es característica de la Administración consultiva clásica la de operar con sosiego y reflexión, en un proceso no siempre rápido de maduración, que puede quedar frustrado si se trasladan al Consejo de Estado, en demasía, las exigencias y apremios propios de la Administración activa".

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (RCL 1997, 2817) , del Gobierno, puede afirmarse que se han atendido las imprescindibles exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora examinado.

Constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- las sucesivas versiones del anteproyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria que lo acompaña. También se han remitido los escritos presentados por las Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Castilla y León, Región de Murcia, Andalucía y Cataluña y las alegaciones efectuadas por la Federación Española de Municipios y Provincias. En fin, se integran en el expediente los informes emitidos por los Ministerios de Justicia, de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de Empleo y Seguridad Social y de Sanidad, Asuntos Sociales e Igualdad, así como el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Además, en un documento conjunto figuran transcritas las observaciones formuladas por otras dependencias del Ministerio proponente y por dos Direcciones Generales del Ministerio de Economía y Competitividad.

Debe llamarse la atención, no obstante, sobre el carácter excesivamente breve y meramente descriptivo de la memoria. En una materia tan compleja y de marcado carácter técnico como es la relativa a la estabilidad presupuestaria, hubiera sido altamente aconsejable contar con una explicación detallada de los principales contenidos del anteproyecto y de su fundamentación. Sin embargo, no hay en el expediente documento alguno que incorpore tal explicación, privando a este Consejo de un importante elemento de juicio para valorar la corrección y oportunidad de las prescripciones proyectadas.

A la configuración de la Unión Europea como una unión económica y monetaria se anuda la noción misma de estabilidad presupuestaria.

En efecto, en una unión de esa naturaleza -con la subsiguiente desaparición del tipo de cambio y de la política monetaria como instrumentos de estabilización macroeconómica-, la política fiscal adquiere una primordial relevancia, en tanto que instrumento a corto plazo del que disponen los gobiernos para compensar los posibles desajustes cíclicos. En este contexto, el recurso reiterado a la política presupuestaria puede generar déficits públicos cuyas consecuencias negativas se proyectan no solo sobre el Estado miembro en cuestión, sino también sobre las economías de los demás Estados de la Unión Europea y de la propia Unión; y de ahí que, desde los primeros momentos de la unión económica y monetaria, se considerase indispensable articular algún tipo de coordinación de las políticas fiscales para hacer frente a las situaciones de déficit y de falta de saneamiento de las cuentas públicas.

Ello ha determinado la incorporación al acervo comunitario de un conjunto de criterios de convergencia, concebidos como principios básicos de la política económica, inexcusables para alcanzar objetivos de crecimiento común y evitar inestabilidades internas. El sustrato jurídico de esta decisión comunitaria se halla en el artículo 119.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea – TFUE (RCL 2009, 2300) - (artículo 4.3 del antiguo Tratado CE [RCL 1999, 1205 ter] ), que impone a los Estados miembros la obligación de respetar los principios rectores de "precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable"; en su artículo 121 (artículo 99 del Tratado CE), que establece la consideración por los Estados miembros de sus políticas económicas como "una cuestión de interés común" y sienta las bases de la llamada "supervisión multilateral" y de los programas de estabilidad y convergencia; y en el artículo 126 de dicho Tratado (artículo 104 del Tratado CE), que exige que los Estados miembros eviten los "déficits públicos excesivos" y articula el mecanismo de reacción de la propia Unión Europea frente a aquellos Estados que no respondan a este compromiso.

A. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento

El deseo de reforzar el compromiso de los Estados miembros con esa nueva orientación presupuestaria culminó con la adopción del denominado Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), compuesto por la Resolución del Consejo reunido en Ámsterdam el 17 de junio de 1997, por el Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 (LCEur 1997, 2296) , relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, y por el Reglamento (CE) 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 (LCEur 1997, 2297) , relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.

En el Pacto de Estabilidad y Crecimiento se acordó limitar la utilización del déficit público como instrumento de política económica. Los Estados miembros se comprometieron a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o en superávit, de forma que, cuando el ciclo económico fuese más adverso, el déficit generado como consecuencia de la actuación de los estabilizadores automáticos se mantuviese siempre por debajo del 3 por 100. Asimismo, se comprometieron a presentar anualmente programas de estabilidad o convergencia que recogiesen las medidas necesarias para alcanzar ese objetivo y planes de corrección de la situación de desequilibrio, si fuese necesario.

Un paso más fue el compromiso adquirido por los Estados miembros, en el Consejo Europeo de Santa María de Feira, de junio de 2000, de continuar el saneamiento de las cuentas públicas más allá del nivel mínimo para cumplir los requisitos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y, de esta forma, generar un margen de maniobra adicional que permitiese la estabilización cíclica, protegerse de una evolución presupuestaria imprevista, acelerar la reducción de la deuda y prepararse para los desafíos presupuestarios que, sin duda, supondrá el envejecimiento de la población.

Con posterioridad, la modificación del Reglamento (CE) n° 1466/97 operada por el Reglamento (CE) n° 1055/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005 (LCEur 2005, 1397) , y la modificación del Reglamento (CE) nº 1467/2005, operada por el Reglamento (CE) n° 1056/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005 (LCEur 2005, 1398) , tuvieron por objeto mejorar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, tanto en su vertiente preventiva como en su vertiente correctora. Entre otras previsiones, se establecía, a la luz de la creciente heterogeneidad económica y presupuestaria de la Unión Europea, que el objetivo presupuestario a medio plazo debería diferenciarse por Estados miembros, de modo que "habría una variación definida de los objetivos presupuestarios a medio plazo específicos de cada país, en términos de ajuste en función del ciclo y una vez aplicadas las medidas excepcionales y temporales". Además, se precisaba que "debería establecerse un enfoque más simétrico de la política fiscal a lo largo del ciclo mediante una mayor disciplina presupuestaria en tiempos de bonanza económica, con el objetivo de evitar políticas pro-cíclicas y de alcanzar gradualmente el objetivo presupuestario a medio plazo".

B. Una nueva gobernanza económica

Así las cosas, la llegada en 2008 de una crisis económica de alcance mundial -más acusada en Europa debido, entre otros factores, al comportamiento de los mercados de deuda pública- pronto hizo ver la insuficiencia de los mecanismos descritos, inaugurándose una nueva etapa marcada por la necesidad de avanzar en el proceso de integración económica y de reforzar los mecanismos de coordinación, así como la responsabilidad fiscal y presupuestaria de los Estados miembros.

En efecto, a partir de ese momento se ha ido perfilando la que se ha venido en denominar "una nueva gobernanza económica", basada en tres elementos principales:

- El "reforzamiento de la agenda económica", junto a una supervisión más estrecha e intensa por parte de las instancias europeas de las políticas económicas y fiscales de los Estados miembros. En este punto hay que mencionar: o Los compromisos adicionales -en competitividad, empleo, sostenibilidad de las finanzas públicas y reforzamiento de la estabilidad financiera- contraídos por los Estados miembros que participan en el Pacto por el Euro Plus, aprobado en marzo de 2011. o El reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, a través de la toma en consideración de la interacción entre deuda y déficit (especialmente en los países cuya deuda pública supera el 60% del PIB), la agilización del procedimiento de déficit excesivo, la imposición de sanciones a los Estados miembros con carácter semiautomático y la mejora de los marcos presupuestarios nacionales. o La aplicación de un nuevo método de trabajo, el Semestre Europeo, que tiene por objeto coordinar eficazmente las políticas presupuestarias, macroeconómicas y estructurales de los Estados miembros para permitirles tener en cuenta las consideraciones de la Unión Europea en una fase temprana de sus decisiones presupuestarias nacionales y en otros aspectos de la formulación de sus políticas económicas. o Y la articulación de nuevos instrumentos para reducir los desequilibrios macroeconómicos, entre los que cabe destacar la propuesta de un nuevo mecanismo de supervisión para anticipar la detección y corrección de este tipo de deficiencias.

- La salvaguarda de la estabilidad de la zona euro. Los mecanismos provisionales de apoyo a los Estados miembros para hacer frente a la crisis de deuda soberana serán sustituidos en 2013 por un mecanismo permanente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), cuya entrada en juego está supeditada a la aplicación de programas rigurosos de consolidación fiscal y de reforma.

- Y el saneamiento del sector financiero, haciendo especial hincapié en los elementos de regulación y supervisión y en la necesidad de garantizar que las entidades de crédito cuenten con suficientes reservas de capital.

En este contexto, se aprobó una nueva modificación de los Reglamentos (UE) nos 1466/1997 y 1467/1997, operada por los Reglamentos (UE) nº 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011 (LCEur 2011, 1914) , y nº 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011 (LCEur 2011, 1916) .

Entre otras medidas, cabe destacar las siguientes: articulación de formas de supervisión más rigurosas en cuanto a la exigencia de alcanzar y mantener un objetivo presupuestario a medio plazo y a la presentación de programas de estabilidad o de convergencia; mejora de la gobernanza económica, sobre la base de una mayor aproximación de las legislaciones nacionales y de las políticas establecidas de común acuerdo (incorporando los elementos antes descritos: reforzamiento del Pacto, semestre europeo, prevención y corrección de desequilibrios macroeconómicos y de déficits públicos excesivos, requisitos mínimos aplicables a los marcos presupuestarios nacionales, regulación y supervisión reforzadas de los mercados financieros); reforzamiento del papel de la Comisión en el procedimiento de supervisión reforzada; aplicación por igual a todos los Estados miembros de la obligación de realizar y mantener el objetivo presupuestario a medio plazo; límites a la tasa de crecimiento del gasto público, con previsiones específicas para los Estados miembros cuya deuda sobrepase el 60% del PIB o que presenten un riesgo acusado respecto a la sostenibilidad general de su deuda; previsión de desviaciones temporales de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo cuando se deriven de circunstancias claramente excepcionales, siempre y cuando tal desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo y teniendo en cuenta si se están poniendo en práctica reformas estructurales de gran calado.

En el Consejo Europeo celebrado el 9 de diciembre de 2011 se subraya el objetivo, ante las continuas tensiones del mercado en la zona del euro, de avanzar hacia una unión económica y monetaria más fuerte a través de un nuevo pacto presupuestario y de un reforzamiento de las normas por las que se rige el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, de una coordinación reforzada de las políticas económicas y de la gobernanza y del desarrollo de los instrumentos de estabilización para hacer frente a los desafíos a corto plazo y contrarrestar las tensiones de los mercados.

Estos acuerdos se incorporan al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, que previsiblemente se firmará el 2 de marzo de 2012 y por virtud del cual se acuerda "reforzar el pilar económico de la Unión Económica y Monetaria" a través de tres bloques de medidas -pacto fiscal (título III), coordinación y convergencia económica de la política económica (título IV) y gobernanza de la zona euro (título V)-, de los cuales el de mayor trascendencia en cuanto al anteproyecto que ahora se informa es el primero. Las referencias que seguidamente se hacen a las principales medidas incluidas en el "Pacto fiscal" toman como base la versión que del futuro Tratado obra en el expediente.

El citado Pacto tiene como punto de partida la exigencia de que los presupuestos de las Administraciones Públicas deben estar equilibrados o en superávit (considerándose cumplida esta exigencia, como regla general, si el saldo estructural anual de las Administraciones Públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto interior bruto a precios de mercado).

Los Estados Parte deben garantizar la rápida convergencia hacia su respectivo objetivo a medio plazo dentro del periodo fijado al efecto por la Comisión. Los progresos hechos para el cumplimiento de dicho objetivo se medirán sobre la base de una valoración general que utilice el saldo estructural como referencia, incluido un análisis del gasto previa deducción de las medidas discrecionales relativas a los ingresos, de conformidad con lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado.

Se admiten desviaciones temporales del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo en circunstancias excepcionales; y, si fueran significativas, se prevé la activación automática de un mecanismo corrector, que supone para el Estado la obligación de adoptar cuantas medidas sean precisas para corregir las desviaciones. Dicho mecanismo -que respetará plenamente las prerrogativas de los Parlamentos nacionales- debe ser regulado en la legislación interna sobre la base de los principios comunes propuestos por la Comisión Europea, relativos en particular a la naturaleza, alcance y plazo de la acción correctora que se emprenderá y a la función e independencia de las instituciones responsables a escala nacional de supervisar la observancia de las normas.

La proporción entre deuda pública y producto interior bruto continúa revistiendo gran importancia. Si es significativamente menor del 60% y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas son bajos, permite una modulación del límite inferior del objetivo a medio plazo, pudiéndose alcanzar un déficit estructural máximo del 1,0% del producto interior bruto a precios de mercado; pero si es superior, el Estado en cuestión vendrá obligado a reducir esa proporción a un ritmo medio de una veinteava parte al año como cota de referencia.

Las previsiones descritas deben entrar en vigor en el ordenamiento jurídico nacional de las Partes contratantes a más tardar en el plazo de un año desde la fecha de entrada en vigor del Tratado, mediante disposiciones vinculantes de carácter permanente, preferiblemente de rango constitucional, cuyo respeto y cumplimiento estén en cualquier caso plenamente garantizados a lo largo de todo el proceso presupuestario nacional.

En fin, además de otras medidas (programas de asociación económica y presupuestaria, obligaciones de información, apoyo a las propuestas o recomendaciones formuladas por la Comisión Europea), se prevé que la Comisión Europea e incluso los Estados miembros puedan someter al Tribunal de Justicia de la Unión Europea los supuestos de incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 3.2 del Tratado, regulándose también las consecuencias de no atender lo dispuesto en la sentencia que pudiera recaer (imposición de sanciones financieras con arreglo a los criterios establecidos por la Comisión Europea en el marco del artículo 260 del TFUE, pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva, con el límite del 0,1% del PIB).

La legislación española sobre estabilidad presupuestaria, inaugurada en 2001, ha constituido una herramienta imprescindible para mejorar la gestión presupuestaria, siendo objeto de una importante reforma en el año 2006. El último paso de esta evolución lo constituye la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria.

A. Las Leyes de 2001

En 2001 España fue el primer Estado miembro de la Unión Europea que optó por introducir unos instrumentos normativos -la Ley 18/2001, de 12 de diciembre (RCL 2001, 3020) , General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre (RCL 2001, 3031) , complementaria de la anterior (informadas por el Consejo de Estado en su dictamen 4/2001, de 19 de enero de 2001)- que permitieran el desarrollo de la actividad del sector público en un marco de estabilidad presupuestaria y por medio de los cuales, dada la compleja organización territorial española, se corresponsabilizase a todas las Administraciones Públicas en la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria.

Dicha Ley 18/2001 tenía por objeto establecer "los principios rectores a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento económicos, en el marco de la unión económica y monetaria, así como la determinación de los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva del principio de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en virtud de la competencia del Estado respecto de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (artículo 1). Tales principios eran los principios generales de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, definidos en los artículos 3 a 6.

Para el adecuado desarrollo de dichos principios, se establecieron una serie de mecanismos dirigidos a garantizar la consecución y el mantenimiento del equilibrio presupuestario del sector público, mediante unas disposiciones comunes a todo el sector público, otras aplicables al sector público estatal y otras dirigidas a las Entidades Locales. Fuera de esta Ley quedaron, en cambio, las normas relativas a la coordinación entre la Hacienda Pública estatal y las haciendas autonómicas en materia presupuestaria, dada la necesidad de que tales normas revistieran carácter orgánico. Ello motivó la aprobación de la Ley orgánica 5/2001 (RCL 2001, 3031) , en la que se regulan los principios generales, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, la responsabilidad financiera derivada del incumplimiento de los compromisos adquiridos por España ante la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria y el régimen aplicable a las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de Derecho público, con especial atención al papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas.

En fin, el marco normativo se completaba con diversas previsiones relativas a los mecanismos necesarios para hacer frente a situaciones de crisis, tanto si se daban inesperadamente a lo largo del ejercicio (creación del fondo de contingencia), como si se trataba de crisis apreciables ya en el momento de elaborar los presupuestos, en cuyo caso éstos podrían presentarse en posición de déficit, a condición de que se acompañasen de un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio en los tres ejercicios siguientes.

La eficacia de las leyes de estabilidad presupuestaria de 2001 se hizo especialmente patente en el ámbito de la Administración General del Estado y del sector público estatal. Por el contrario, en otros ámbitos, la experiencia puso de manifiesto ciertas insuficiencias de la normativa sobre estabilidad presupuestaria.

Así, debe recordarse sucintamente que tanto la Ley 18/2001 como la Ley orgánica 5/2001 fueron objeto de varios recursos de inconstitucionalidad (de alguno de los cuales se desistió tras la reforma de 2006) interpuestos por diversas Comunidades Autónomas (Castilla-La Mancha, Cataluña; Aragón, Extremadura y Principado de Asturias). El Tribunal Constitucional, en sentencias 134/2011, de 20 de julio (RTC 2011, 134) , 157/2011, de 18 de octubre (RTC 2011, 157) , 185/2011 (RTC 2011, 134) , 186/2011 (RTC 2011, 186) , 187/2011 y 188/2011, todas ellas de 23 de noviembre (RTC 2011, 188) , 195/2011, 196/2011, 197/2011 y 198/2011, todas ellas de 13 de diciembre, y 203/2011, de 14 de diciembre (RTC 2011, 203) , desestimó los recursos presentados. Al contenido de dichas sentencias se hará referencia más detallada al examinar el anteproyecto sometido a consulta desde la perspectiva de su adecuación al marco constitucional.

De otra parte, también hay que tener en cuenta que diversos municipios acordaron plantear conflicto en defensa de la autonomía local contra la Ley 18/2001. En su dictamen 1.089/2002, de 20 de junio de 2002, el Consejo de Estado concluyó que "no existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear, al amparo del artículo 75 bis y siguientes de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional, conflicto en defensa de la autonomía local frente a la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria". Finalmente, el conflicto no llegó a plantearse ante el Tribunal Constitucional.

B. Las Leyes de 2006

Con la doble finalidad de superar las deficiencias detectadas en la aplicación de la Ley 18/2001 y de adaptar la normativa sobre equilibrio presupuestario a la realidad de un Estado descentralizado, se aprobaron la Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley orgánica 3/2006, de 26 de mayo (RCL 2006, 1068) , complementaria de aquella (debiendo señalarse que los correspondientes anteproyectos no fueron sometidos a dictamen del Consejo de Estado). Se trata de dos reformas de gran calado que afectaron, respectivamente, a diecinueve de los veinticinco artículos de la Ley 18/2001 y a nueve de los once artículos de la Ley orgánica 5/2001.

La novedad más importante que introdujo la reforma de 2006 fue la adaptación de la política presupuestaria al ciclo económico, lo que exigía obtener superávit en las situaciones en las que la economía creciese por encima de su potencial para destinarlo a compensar los déficits registrados cuando la economía se encontrase en la situación contraria.

En relación con las Comunidades Autónomas, hay que destacar las siguientes previsiones: 1) el objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma, que con anterioridad a la Ley 15/2006 era fijado por el Gobierno, pasó a establecerse mediante acuerdo de cada Comunidad Autónoma con el Ministerio de Economía y Hacienda; 2) se reforzó el papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local; y 3) se introdujo una "cláusula de prohibición de rescate" -no bail-out-, en virtud de la cual "el Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Entidades Locales y de los entes vinculados o dependientes de aquellas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos".

Por lo que se refiere a las Entidades Locales, se estableció, para aquellas de dichas Entidades incluidas en el ámbito subjetivo definido en el artículo 111 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (RCL 2004, 602, 670) , y determinadas anualmente por la Comisión Nacional de Administración Local, la aplicación, al igual que al Estado y a las Comunidades Autónomas, del principio de estabilidad presupuestaria entendido como la situación de equilibrio o superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación.

En fin, se modificó el régimen de las obligaciones de suministro de información, con el propósito de lograr un cumplimiento más efectivo del principio de transparencia, cuya aplicación concreta no se encontraba expresamente regulada en la Ley 18/2001; y se eliminó el sistema de agregación de los saldos presupuestarios del Estado y la Seguridad Social, que daba lugar a una confusión entre los objetivos de estabilidad de ambos.

C. La refundición de 2007. Posteriores ajustes

Las Leyes 18/2001 y 15/2006 (RCL 2006, 1072) han quedado comprendidas en el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre (RCL 2007, 2416) (dictamen 2.189/2007, de 19 de diciembre de 2007).

Con posterioridad, se han aprobado algunas modificaciones puntuales del texto refundido (que no han sido informadas por el Consejo de Estado):

- Por Ley 39/2010, de 22 de diciembre (RCL 2010, 3233) , de Presupuestos Generales del Estado para 2011, se ha dado nueva redacción a los artículos 12 (límite máximo anual de gasto) y 16 (modificaciones de crédito). En el primero, para introducir la previsión de que "en dicho límite no se computará el gasto que corresponda a la aplicación de los sistemas de financiación de Comunidades Autónomas y Entidades Locales que habrá de consignarse en una sección independiente del Presupuesto del Estado". En el segundo, para incluir una mención expresa a las excepciones que, en su caso, establezca la Ley General Presupuestaria a la regla de financiación de los créditos extraordinarios, suplementos de crédito, ampliaciones e incorporaciones de crédito mediante recurso al Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria o mediante baja en otros créditos. - Por Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio (RCL 2011, 1309) , de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las Entidades Locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, se introducen algunos ajustes en los artículos 7 (instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria) y 9 (informes sobre cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria) y se introducen dos nuevos preceptos, el 8 bis y el 10 bis (regla de gasto y consecuencias del incumplimiento de la regla de gasto, respectivamente). Como afirma el preámbulo del citado Real Decreto-ley, "el comportamiento de los mercados de deuda pública, y en especial en los países de la zona del euro, hace necesario adoptar nuevas iniciativas que refuercen la confianza internacional en la economía española y expresen con claridad el compromiso de las instituciones españolas con las reformas acordadas en el seno de la Unión Europea en materia de control de la evolución del gasto público y con el impulso de la actividad económica en España". A este efecto, la reforma introduce la exigencia de que el gasto de la Administración General del Estado, tal y como es definida en el artículo 2.1.a), y de determinadas Entidades Locales no supere la tasa de crecimiento de referencia de la economía española; y establece que el objetivo de estabilidad presupuestaria se fijará teniendo en cuenta que el crecimiento de su gasto computable no podrá superar la tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española (definida como el crecimiento medio del PIB, expresado en términos nominales, durante 9 años), añadiendo que los ingresos que se obtengan por encima de lo proyectado se dedicarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública. En caso de incumplimiento de la tasa de incremento de gasto, la administración pública responsable deberá adoptar medidas extraordinarias de aplicación inmediata que garanticen el retorno a un comportamiento y evolución de gasto acordes con la regla establecida.

D. La reforma del artículo 135 de la Constitución

La exposición de motivos de la reforma del artículo 135 de la Constitución (RCL 1978, 2836) , aprobada el 27 de septiembre de 2011 (RCL 2011, 1752) , comienza señalando que "la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos".

Su incorporación al texto constitucional viene justificada por el propio significado de la Unión Económica y Monetaria, permite limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos y fortalece la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo. Se trata, en definitiva, de "garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país".

De esta forma, la estabilidad presupuestaria se configura como un límite constitucional, cuya contravención podrá acarrear inconstitucionalidad y nulidad, y también como una orientación constitucionalmente vinculante, que prescribe un programa constitucional obligatorio para la actividad financiera pública. Como señala el Tribunal Constitucional en la primera de sus sentencias relativas a los recursos de inconstitucionalidad presentados contra la legislación sobre estabilidad presupuestaria en la que se toma en consideración el nuevo artículo 135 de la Constitución (STC 157/2011, de 18 de octubre), la consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria introduce un nuevo canon de constitucionalidad al que debe atenerse al resolver tales recursos. El mandato constitucional de que todas las Administraciones Públicas deben adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria vincula a todos los poderes públicos y, en su sentido principial, queda fuera de la disponibilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas.

La nueva redacción del artículo 135 de la Constitución es la siguiente:

"1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias".

La disposición adicional que acompaña esta reforma establece que la ley orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución debe estar aprobada antes del 30 de junio de 2012. Además, incorpora al contenido de la mencionada ley orgánica la articulación de los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda previsto en el apartado 3 del nuevo precepto constitucional.

A. Descripción del contenido del anteproyecto, con especial mención a las principales novedades que incorpora

El reforzamiento del principio de estabilidad presupuestaria en el ámbito europeo, unido a su consagración constitucional, han hecho imprescindible una revisión en profundidad de la legislación vigente, que se pretende acometer con el anteproyecto de Ley orgánica que ahora se informa. Conviene, por ello, con carácter previo a su consideración de conjunto, hacer una breve referencia a las principales novedades que incorpora.

En primer lugar, el ámbito de aplicación subjetivo de la Ley proyectada pasa a definirse con arreglo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, que es el que toma como base la normativa europea sobre estabilidad presupuestaria (artículo 2).

En cuanto a los principios generales y por lo que se refiere a los ya consagrados en la legislación vigente, cabe destacar que en la definición del principio de estabilidad presupuestaria no se incluye una referencia expresa al ciclo económico (artículo 3.2) y que se amplía el alcance del principio de transparencia (artículo 6).

Además, se incorporan tres nuevos principios:

- Sostenibilidad financiera, entendida como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública (artículo 4.2). - Responsabilidad, de modo que la Administración incumplidora o que contribuya a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea, asumirá, en la parte que le sea imputable, las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubieran derivado (artículo 8.1). - Y lealtad institucional, que engloba una serie de reglas que deberán ser respetadas por las Administraciones Públicas en sus actuaciones (artículo 9), con la finalidad de armonizar y facilitar la colaboración y cooperación entre ellas en materia presupuestaria.

En el capítulo III del anteproyecto (Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) se introducen importes novedades:

- La instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria se concreta en la exigencia de que todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural, entendido como déficit ajustado del ciclo, sin tener en cuenta las medidas excepcionales y temporales (artículo 11.2). No obstante, se prevé que en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo pueda alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4% del PIB. Además, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán presentar déficit estructural en las situaciones excepcionales tasadas en la Ley (catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria), que deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (artículo 11.3).

- Se incorpora la regla de gasto prevista en el Reglamento (UE) nº 1175/2011, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto (artículo 12).

- La instrumentación del principio de sostenibilidad financiera se concreta en la exigencia de que el volumen de deuda pública del conjunto de Administraciones Públicas no supere el 60% del PIB o el porcentaje que al efecto establezcan las normas europeas (artículo 13). Este límite puede superarse en las mismas circunstancias excepcionales que prevé el artículo 11.3.

- Se establece que los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos, así como la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto (artículo 14).

- Se determinan los criterios para el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas (artículo 15). En el caso de las Comunidades Autónomas (artículo 16), se prevé la formulación de una propuesta para cada una de las Comunidades.

- Por último, se regulan los informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto. La exigencia de tales informes, no solo en la fase de ejecución presupuestaria sino también en las fases previas, tiene como objetivo posibilitar una actuación preventiva en caso de riesgo y la adopción, si fuera necesario, de medidas de corrección.

La articulación de medidas preventivas, correctivas y coercitivas (capítulo IV) es fundamental para la plena efectividad de la nueva regulación:

- En lo que respecta a las medidas preventivas, se introduce un mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de carácter preventivo para evitar la superación de los límites establecidos (artículo 18). De otra parte, se articula un mecanismo de alerta temprana: la formulación de una advertencia permitirá que se anticipen las medidas necesarias de corrección en caso de que se aprecie riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto; de no adoptarse tales medidas procederá la aplicación de las medidas correctivas (artículo 19).

- En el ámbito de las medidas correctivas, se prevén, en primer lugar, medidas automáticas de corrección (artículo 20), que se concretan en la exigencia de obtener una autorización previa para las emisiones de deuda, la concesión de subvenciones o la celebración de convenios. El incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gastos se vincula a la obligación de presentar un plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año (artículo 21). Cuando se trate de un supuesto de déficit originado por circunstancias excepcionales, se ha de presentar un plan de reequilibrio (artículo 22).

- Finalmente, se establecen medidas coercitivas y de ejecución forzosa. Dentro de las primeras, se establece, para el supuesto de incumplimiento de un plan económico-financiero, que la Administración responsable debe aprobar la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido (artículo 25), imponiéndole la obligación de constituir un depósito hasta que se apruebe la medida, que se transformará en multa coercitiva si durante seis meses ha persistido el incumplimiento. Si transcurren tres meses más, una delegación de expertos valorará la situación y propondrá la adopción de las medidas que estime pertinentes. Las medidas de ejecución forzosa (artículo 26) están previstas únicamente para los supuestos en que no se adopten los acuerdos de no disponibilidad ni las medidas propuestas por la delegación de expertos: o Si la Administración Pública incumplidora es una Comunidad Autónoma, se incorpora el mecanismo previsto en el artículo 155 de la Constitución: requerimiento a su Presidente y, de no ser atendido, adopción de las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso. o En el caso de las Entidades Locales, se prevé un mecanismo similar, que incluye la posibilidad de disolución de la Entidad, en los términos prevenidos por el artículo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL 1985, 799, 1372) , reguladora de las Bases de Régimen Local.

En materia de transparencia (capítulo V), cabe destacar la exigencia general de que los presupuestos se acompañen de la información precisa para relacionar el saldo resultante de los ingresos y gastos con la capacidad o necesidad de financiación calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (artículo 27.1). En cuanto a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, habrán de remitir información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus presupuestos y cumplir los requerimientos de información que se formulen por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (apartados 2 y 3 del citado artículo), con la finalidad de que pueda darse cumplimiento a las exigencias que en esta materia establecen los artículos 12 y siguientes de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011 (LCEur 2011, 1917) , sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

En cuanto a la gestión presupuestaria (capítulo VI), el anteproyecto sometido a consulta toma como punto de partida el marco presupuestario a medio plazo, en línea con los artículos 9 a 11 de la Directiva antes mencionada. La obligación de aprobar un límite de gasto no financiero se exige no sólo al Estado, sino también a Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales (artículo 30). En fin, se regula el destino del superávit presupuestario (artículo 32), que deberá a aplicarse a la reducción de endeudamiento neto, o al Fondo de Reserva en el caso de la Seguridad Social.

Hay que destacar, asimismo, la articulación de un mecanismo extraordinario de apoyo a la liquidez para aquellas Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales que lo soliciten (disposición adicional primera). El acceso a este mecanismo se condiciona a la presentación de un plan de ajuste que garantice el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y estará sometido a rigurosas condiciones de seguimiento, remisión de información y medidas de ajuste extraordinarias.

Se reproduce en el anteproyecto (disposición adicional segunda) la previsión contenida en la Ley de Economía Sostenible relativa al principio de responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario.

Del régimen transitorio cabe destacar que se establece un período transitorio hasta el año 2020, tal como establece la disposición adicional de la reforma del artículo 135 de la Constitución. Durante este período se determina una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta alcanzar los límites previstos en la Ley, es decir, el equilibrio estructural y una deuda pública del 60 por ciento del PIB.

Por último, se modifican diversos preceptos de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre (RCL 1980, 2165) , de Financiación de las Comunidades Autónomas.

B. La adecuación del anteproyecto sometido a consulta a las nuevas exigencias europeas en materia de estabilidad presupuestaria

Una consideración global del anteproyecto de Ley orgánica que ahora se informa desde la perspectiva del Derecho europeo ha de partir necesariamente de la constatación de la distinta naturaleza de las normas europeas a las que dicho anteproyecto pretende dar cumplimiento. Pues, en efecto, esa distinta naturaleza y el diverso alcance de las previsiones en ellas contenidas se proyecta, o puede proyectarse, sobre el rango de las disposiciones internas que, en su caso, las incorporen, sobre la posibilidad misma de adoptar medidas normativas nacionales de desarrollo o complemento y sobre la amplitud del margen de decisión que corresponde a los Estados miembros.

En el origen del texto proyectado se encuentra, en primer lugar, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria: estando prevista su entrada en vigor el 1 de enero de 2013 (según establece su artículo 14), se incorporará en un futuro a los Tratados en que se fundamenta la Unión Europea, situándose en el vértice del ordenamiento jurídico europeo.

Pero en el anteproyecto también tienen reflejo otras normas europeas de distinta naturaleza, como son los Reglamentos (CE) nos 1466/1997 y 1467/1997, últimamente modificados por los Reglamentos (UE) nos 1175/2011 y 1177/2011: aun cuando los reglamentos no precisan, por regla general, de un complemento normativo interno, se ha optado por hacerse eco de aquellas de sus previsiones cuya plena efectividad sí requiere un engarce en el ordenamiento nacional (por ejemplo, en la regla de gasto (artículo 12 del anteproyecto) se incorporan como exigencias los elementos que serán evaluados por la Comisión y el Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/1997, en la redacción dada por el Reglamento (UE) nº 1175/2011). Y también se toma en consideración una Directiva, la 2011/85/UE (LCEur 2011, 1917) , que, como tal, requiere de un desarrollo normativo interno para su plena efectividad.

Hecha esta precisión, ha de señalarse, en primer lugar, que el anteproyecto de Ley orgánica sometido a consulta, dictado al amparo del nuevo artículo 135 de la Constitución, da adecuado cumplimiento a las exigencias de rango contenidas en el artículo 3.2 del Tratado, que prevé la incorporación de las medidas en él contenidas a través de "disposiciones vinculantes de carácter permanente, preferiblemente de rango constitucional, cuyo respeto y cumplimiento estén en cualquier caso plenamente garantizados a lo largo de todo el proceso presupuestario nacional".

De otra parte, es previsible que la futura Ley orgánica entre en vigor dentro del plazo previsto al efecto (un año desde la entrada en vigor del Tratado). Es cierto que, por el juego de la disposición transitoria primera y de la disposición final séptima del anteproyecto y de conformidad con el apartado 3 de la disposición adicional que acompaña la reforma constitucional del artículo 135, los límites al déficit estructural y al volumen de deuda pública no resultarán de aplicación hasta el 1 de enero de 2020. Pero esta circunstancia no implica una contravención de las prescripciones del Tratado, pues éste no ignora que puedan existir desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, ante cuya constatación lo realmente importante es que se prevean mecanismos correctores de esas desviaciones (artículo 3.1.e) y 2 del Tratado). La disposición transitoria primera establece el proceso y fija los ajustes que deben realizarse progresivamente para alcanzar los objetivos establecidos y los plazos para ello; y en el articulado del anteproyecto, singularmente en el capítulo IV, se desarrollan las medidas precisas - preventivas, de corrección y de ejecución forzosa- para que puedan verificarse tales ajustes.

En fin, desde una perspectiva sustantiva y al margen de las concretas observaciones que puedan formularse al hilo del examen de los distintos artículos que integran el anteproyecto, puede concluirse que en él se contienen los elementos esenciales del nuevo marco normativo europeo en materia de estabilidad presupuestaria. Conviene subrayar la diferencia existente -y la exigencia en que se justifica- entre el porcentaje de déficit estructural admitido por el Tratado para poder considerar que los presupuestos están equilibrados o en superávit y el porcentaje establecido con equivalente finalidad en el anteproyecto. Así, el artículo 3.1.b) del Tratado afirma que la regla de equilibrio o superávit presupuestario "se considerará respetada si el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto interior bruto a precios de mercado". Mientras que el artículo 11.2 del anteproyecto estable que "ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, "en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior".

C. La adecuación del anteproyecto sometido a consulta al marco constitucional

1. Desde una perspectiva sustantiva

El artículo 135 de la Constitución defiere a una ley orgánica el desarrollo de los principios en él contenidos y la regulación de la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. Los principios se enuncian en los artículos 3 a 9 del anteproyecto y se desarrollan en el resto del articulado. La participación de los órganos de coordinación institucional se formaliza a través de los distintos procedimientos que se regulan en el anteproyecto, debiendo destacarse, asimismo, que se consagra el principio de lealtad institucional (artículo 9) y que se remite al desarrollo reglamentario la articulación de mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para la aplicación efectiva de los principios contenidos en la futura Ley orgánica (artículo 10.3 del anteproyecto). Además, hay que tener en cuenta que el artículo 135 de la Constitución menciona expresamente algunos aspectos de tal desarrollo que necesariamente habrán de estar contenidos en la futura Ley orgánica. Tales aspectos se recogen en el anteproyecto en los siguientes términos:

- La determinación del déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto (segundo párrafo del apartado 2 del artículo 135 de la Constitución) se realiza en el artículo 11 del anteproyecto. - La distribución de los límites de déficit entre las distintas Administraciones Públicas (primer inciso del apartado 5.a) del artículo 135) no se concreta en el anteproyecto, estableciéndose que "podrá alcanzarse en el conjunto de las Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto..." (artículo 11.2 del anteproyecto). No obstante, al preverse que excepcionalmente las "Administraciones de Seguridad Social" puedan incurrir en déficit estructural, se precisa que "el déficit estructural máximo admitido para la administración central se minorará en la cuantía equivalente al déficit de la Seguridad Social" (apartado 5 del mencionado artículo 11). - La distribución de los límites de deuda entre las distintas Administraciones Públicas (primer inciso del apartado 5.a del artículo 135) se contiene en el artículo 13.1 del anteproyecto. - Los supuestos excepcionales de superación de los límites de déficit y deuda (segundo inciso del apartado 5.a) del artículo 135 de la Constitución) se concretan en los artículos 11.3 y 13.3 del anteproyecto. - La corrección de las desviaciones que sobre uno y otro límite puedan producirse (último inciso del apartado 5.a) del artículo 135) se instrumenta a través del establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública (artículos 15 y siguientes del anteproyecto), así como a través de las medidas de prevención y de corrección (artículos 18 y siguientes). Además, hay que tener en cuenta las medidas de corrección previstas para el periodo transitorio (disposición transitoria primera del anteproyecto). - A la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural (artículo 135.5.b) de la Constitución) se refieren el artículo 11.6 y la disposición transitoria segunda del anteproyecto. - La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria (apartado 5.c) del mencionado precepto constitucional) se pretende hacer efectiva especialmente a través de la mención expresa del principio de responsabilidad (artículo 8 del anteproyecto) y de las medidas de ejecución forzosa previstas en los artículos 25 y 26 del anteproyecto, así como a través de la disposición adicional segunda, relativa a la responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario.

En fin, también hay que tener en cuenta la remisión contenida en el apartado 2 de la disposición adicional que acompaña la reforma, que remite a la ley orgánica el establecimiento de los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el propio artículo 135.3 del texto constitucional. Los capítulos III y IV y la disposición transitoria primera del anteproyecto perfilan tales mecanismos.

Puede concluirse, por tanto, en líneas generales y sin perjuicio de las concretas observaciones que puedan formularse más adelante, que la Ley orgánica proyectada aborda de modo suficiente el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria. No obstante, desde esta perspectiva general de adecuación a las habilitaciones contenidas en el texto constitucional, se formulan las siguientes observaciones.

En primer lugar, la participación de los órganos de coordinación institucional -Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y Comisión Nacional de Administración Local- se contempla principalmente al hilo de los distintos procedimientos regulados en el anteproyecto, normalmente a través de la exigencia de su informe previo (así, artículos 15.1, 16, 27.4 y 28.5) o de la previsión de que el órgano estatal correspondiente les suministre determinada información (así, artículos 17.4, 19.1, 24.2 y 30.2). Se echa en falta, sin embargo, para el mejor cumplimiento del mandato constitucional, una previsión que, desde una perspectiva más general, aluda al conjunto de las funciones que a dichos órganos pueden, si no deben, corresponder en el ámbito de la estabilidad presupuestaria. Dicha previsión podría formularse, como se verá más adelante, en el marco del artículo 10 del anteproyecto.

En segundo lugar, suscitan dudas, en cuanto a su adecuación al mandato constitucional, las previsiones del anteproyecto relativas a la metodología y procedimiento para el cálculo del déficit estructural. Pues, en realidad, en el texto proyectado únicamente se afirma que "para el cálculo del déficit estructural se seguirá la metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria" (apartado 6 del artículo 11); y la disposición transitoria segunda se limita a señalar que "el Ministerio de Economía y Competitividad desarrollará la aplicación de la metodología prevista en el apartado 6 del artículo 11 sobre el cálculo del déficit estructural (...) al marco nacional en los tres meses siguientes a la aprobación de esta Ley".

A juicio de este Consejo, el anteproyecto no da adecuado cumplimiento al mandato contenido en el artículo 135.5.b) de la Constitución y, por tanto, la regulación proyectada debe completarse en los siguientes términos:

- Es necesario precisar esa referencia excesivamente indeterminada a "la metodología utilizada por la Comisión Europea en el marco de aplicación de la normativa de estabilidad presupuestaria", cuando menos mencionando expresamente las normas europeas en que se ampara la competencia de la Comisión. Y también deben incorporarse al anteproyecto, como mínimo, las líneas generales de esa metodología. - Han de revisarse los términos en que se remite al desarrollo reglamentario la aplicación de dicha metodología al marco nacional, pareciendo razonable que sea un Real Decreto el que aborde en un primer nivel reglamentario dicha regulación. - En fin, debe incorporarse alguna previsión sobre el procedimiento a seguir para el cálculo del déficit estructural, cuestión respecto de la que el anteproyecto guarda silencio.

Otra cuestión que cabe plantearse es si el hecho de que la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011 prevea una demora en la entrada en vigor (hasta el año 2020) únicamente para los límites de déficit estructural (apartado 3 de la disposición adicional) impide que la Ley orgánica proyectada extienda esa demora también al límite de deuda, como resulta de lo prevenido en sus disposiciones transitoria primera y final séptima.

Es claro, y así se deduce de la norma proyectada y, en particular, de su disposición transitoria primera, que en la actualidad no se cumple la exigencia de que el volumen de deuda pública del conjunto de Administraciones Públicas no supere el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales. De ahí que la inmediatez en la efectividad de dicho límite, que pudiera entenderse que prescribe la Constitución en atención a esa falta de mención expresa del límite de deuda al posponer la entrada en vigor a 2020, resulte imposible de instrumentarse en las actuales circunstancias. Ello supuesto, parece lógico que la vigencia del límite de deuda tenga el mismo horizonte temporal que el de gasto.

2. Desde el punto de vista de la naturaleza del instrumento normativo empleado

Según el apartado 1 del artículo 81 de la Constitución, "son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución".

El anteproyecto sometido a consulta se encuadra, pues, en el supuesto del último inciso del artículo 81 del texto constitucional, pues a una ley orgánica defiere el nuevo artículo 135 de la Constitución el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria. Se crea, así, una suerte de reserva de ley orgánica específica, de modo que el desarrollo del citado precepto constitucional, en los aspectos en él mencionados, únicamente puede verificarse, en este primer escalón normativo, a través de ese preciso instrumento normativo, cuya aprobación, modificación o derogación "exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto" (artículo 81.2 de la Constitución). Como se acaba de ver, en el texto proyectado se desarrollan, con mayor o menor amplitud, los aspectos en relación con los cuales el artículo 135 del texto constitucional hace una llamada al legislador orgánico. Sin embargo, también contiene algunas previsiones que no tienen un engarce inmediato y explícito en la Constitución, pero que se encuentran estrechamente relacionadas con la estabilidad presupuestaria, siendo preciso examinar si deben tener o no la naturaleza de disposiciones orgánicas.

Para dilucidar la cuestión planteada es preciso tomar como punto de partida la constatación de que la relación ley orgánica-ley no orgánica se articula básicamente con arreglo al principio de competencia, que opera a partir del acotamiento y consiguiente separación de ámbitos competenciales diferentes, cuyo tratamiento se reserva a órganos y procedimientos determinados con exclusión de todos los demás posibles.

En este sentido, es claro que el nuevo artículo 135 de la Constitución acota expresamente un ámbito competencial preciso, por referencia a los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, que se concretan respectivamente en los objetivos de déficit y de volumen de deuda, y al principio de responsabilidad. No hay ese engarce explícito en el caso de los principios de plurianualidad, de transparencia, de lealtad institucional y de eficiencia en la asignación de los recursos públicos; sin embargo, su naturaleza orgánica puede justificarse por razón de que constituyen complementos necesarios para garantizar un mejor y más eficaz cumplimiento de los aludidos objetivos de deuda y déficit.

Tampoco hay mención alguna en el precepto constitucional de la regla de gasto, que se regula en el proyectado artículo 12.

En este punto, conviene tener en cuenta que el considerando (20) del Reglamento (UE) nº 1175/2011 señala, en relación con la nueva redacción que da al artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/1997, que para evaluar los avances hacia la consecución del objetivo presupuestario a medio plazo ha de partirse "de una valoración general que tome como punto de referencia el saldo estructural, y de un análisis del gasto, una vez excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos"; y que "mientras no se alcance el objetivo presupuestario a medio plazo, la tasa de crecimiento del gasto público no debería exceder normalmente de una tasa de referencia de crecimiento potencial del PIB a medio plazo, contrarrestándose los aumentos que excedan de esa tasa con aumentos discrecionales de los ingresos públicos y compensándose las reducciones discrecionales de los ingresos con reducciones del gasto". Por su parte, el artículo 3.1.b) del Tratado exige una "rápida convergencia" hacia el objetivo presupuestario a medio plazo de cada Estado miembro y señala que la valoración de los progresos realizados para cumplir dicho objetivo se valorará de conformidad con lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado.

Por tanto, es clara la conexión que existe entre la limitación del gasto computable de las Administraciones Públicas y la consecución del objetivo de limitación del déficit estructural. Adicionalmente y en tanto esta regla de gasto se proyecta también sobre los gastos computables de las Comunidades Autónomas, se considera acertado atribuir carácter orgánico a dicha previsión (el artículo 8 bis del vigente texto refundido de la Ley General Presupuestaria, que fue introducido por el Real Decreto-ley 8/2011, se aplica únicamente en el ámbito de la Administración General del Estado, en los términos que resultan del artículo 2.1.a)) y a determinadas Entidades Locales).

La misma conclusión debe alcanzarse, en fin, respecto de las previsiones relativas a la gestión presupuestaria contenidas en el capítulo VI (marco presupuestario a medio plazo, límite de gasto no financiero, fondo de contingencia y destino del superávit), en tanto que vinculadas a la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y al incluir dentro de su ámbito de aplicación a las Comunidades Autónomas.

Por último, es preciso examinar si tiene encaje en el anteproyecto, como previsión de naturaleza orgánica, su disposición adicional segunda, la cual se limita a reproducir el contenido de la disposición adicional primera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo (RCL 2011, 384) de Economía Sostenible, relativa a la "responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario".

La disposición adicional primera de la Ley 2/2011 regula un mecanismo de asignación de responsabilidades previsto con alcance general para los supuestos de incumplimiento del Derecho de la Unión Europea que lleven anudadas consecuencias financieras. Es cierto que dicho mecanismo tiene una clara proyección presupuestaria, puesto que su finalidad no es otra que hacer efectiva en el presupuesto de la Administración incumplidora la sanción impuesta por las instancias europeas y de la que, en el plano exterior, responde únicamente el Reino de España. Pero ello no basta para justificar la inclusión de una previsión análoga, formulada en unos términos igualmente amplios, en el anteproyecto de Ley orgánica sometido a consulta. No se cuestiona la opción de prever un mecanismo de esta naturaleza (como de hecho ya hace la legislación vigente), pero sí la concreta formulación acogida en el anteproyecto.

Como se acaba de indicar, el mecanismo de repercusión en el marco de la estabilidad presupuestaria está previsto en el artículo 10.5 del todavía vigente texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en cuya virtud "los sujetos enumerados en el artículo 2 de la presente Ley que, incumpliendo las obligaciones en ella contenidas o los acuerdos que en su ejecución fuesen adoptados por el Ministerio de Economía y Hacienda o por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado", añadiéndose a continuación que "en el proceso de asunción de responsabilidad financiera a que se refiere el párrafo anterior, se garantizará, en todo caso, la audiencia de la Administración o entidad afectada".

En el origen de esta previsión -la primera que introdujo el mecanismo de repercusión fuera del ámbito de la gestión de los fondos comunitarios- se encontraba precisamente la regulación del procedimiento por déficit excesivo contenida en el Reglamento (CE) nº 1467/97, últimamente modificado por el Reglamento (UE) nº 1177/2011, de la que pueden derivarse importantes consecuencias financieras para los Estados. Tras la reforma operada en 2011, las sanciones consisten, como norma general, en multas (ya no se trata de un depósito que se convierte en multa si el déficit no se corrige en un plazo determinado) y tienen un componente fijo, igual al 0,2% del PIB, y un componente variable, con un límite máximo del 0,5% del PIB. El Consejo tiene margen para dejar sin efecto total o parcialmente las sanciones en función de la importancia de los avances realizados en la corrección de su déficit excesivo por el Estado miembro en cuestión, en tanto que viene obligado a levantar todas las sanciones pendientes si se cancela la decisión por la que se declara la existencia de un déficit excesivo, si bien en este segundo caso las multas que se hayan podido imponer no se devuelven al Estado afectado.

No cabe duda, pues, de que resulta altamente aconsejable contar con un mecanismo de repercusión como el descrito, en atención a las importantes consecuencias económicas que puede llevar aparejadas el incumplimiento de las previsiones europeas sobre estabilidad presupuestaria; pero la articulación de dicho mecanismo no debe ser necesariamente coincidente con la prevista con carácter general en la disposición adicional primera de la Ley de Economía Sostenible. Como ya señaló el Consejo de Estado en el Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho comunitario (15 de diciembre de 2010), aun cuando debe tenderse a la formulación de un mecanismo de alcance general, en determinados casos puede ser preciso contar con un régimen específico; y entre ellos, en atención a la singularidad del supuesto de hecho del que trae causa, se incluye el de la repercusión de la responsabilidad por déficit excesivo.

En atención a las anteriores consideraciones, estima el Consejo de Estado que la solución más acertada es la de introducir una previsión específica para el mecanismo de repercusión en el ámbito de la estabilidad presupuestaria, en el bien entendido de que, en el presente caso, esa especificidad no ha de traducirse en un régimen jurídico diferente del general, sino en ciertas especialidades referidas a un aspecto concreto de la dimensión objetiva del mecanismo. Es decir, el mecanismo de repercusión que se incorpore al anteproyecto puede seguir el modelo de la Ley de Economía Sostenible, pero necesariamente ha de estar referido al incumplimiento de las obligaciones asumidas por España frente a la Unión Europea como consecuencia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de las demás disposiciones europeas que inciden sobre la estabilidad presupuestaria, entre las que cabe destacar el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Supuesto lo anterior, no suscita dudas el carácter orgánico de tal previsión.

De mantenerse la disposición adicional segunda en sus actuales términos, debiera suprimirse por innecesaria y meramente reiterativa de lo que ya se establece en la Ley de Economía Sostenible; o, cuando menos, introducirse sin carácter orgánico pues es claro que excedería del ámbito material delimitado por el artículo 135 de la Constitución.

3. Desde la perspectiva del esquema constitucional de distribución de competencias

El examen de la adecuación del anteproyecto sometido a consulta al esquema constitucional de distribución de competencias ha de tomar como punto de partida lo establecido en su disposición final primera, con arreglo a la cual:

"1. La presente Ley orgánica se aprueba en desarrollo del artículo 135 de la Constitución y al amparo de las competencias que el artículo 149.1. 3ª, 11ª, 13ª, 14ª y 18ª de la Constitución atribuyen de manera exclusiva al Estado. 2. Asimismo la presente Ley orgánica, aprobada al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.13ª y 149.1.18ª de la Constitución constituye legislación básica del Estado".

El análisis del contenido de ambos apartados debe realizarse por separado:

Apartado 1

El apartado 1 de la disposición final primera del anteproyecto de Ley orgánica menciona los títulos competenciales contemplados en el artículo 149.1.3ª, 11ª, 13ª, 14ª y 18ª de la Constitución.

En la disposición final segunda de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, después integrada -con sus posteriores modificaciones- en el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, se invocaban la competencias estatales exclusivas reconocidas en el artículo 149.1.11ª ("sistema monetario"), 13ª ("bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica"), 14ª ("Hacienda general y Deuda del Estado") y 18ª de la Constitución ("bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas"); no se aludía, en cambio, al artículo 149.1.3ª de la Constitución ("relaciones internacionales"), que ahora sí menciona el apartado 1 de la disposición final primera del anteproyecto de Ley orgánica.

Antes de la reforma del artículo 135 de la Constitución, la invocación de tales títulos resultaba necesaria para justificar la competencia del Estado. El vigente artículo 135 ofrece por sí solo, en su apartado 5 ("Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo..."), fundamento suficiente para la aprobación del anteproyecto sometido a consulta, como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional. Para comprobarlo, se examinan a continuación los principales pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional recaídos en materia de estabilidad presupuestaria.

En el primero de ellos - sentencia 134/2011, de 20 de junio SIC (RTC 2011, 134) -, el Tribunal Constitucional reconoció la competencia estatal para aprobar, al amparo de los artículos 149.1.13ª y 14ª de la Constitución, las leyes de estabilidad presupuestaria recurridas, sin perjuicio de que los títulos competenciales contemplados en los artículos 149.1.11ª y 18ª de la norma fundamental pudieran servir como complemento de aquéllos (fundamento de derecho octavo):

"Por tanto, no cabe duda de la virtualidad que ofrece en este caso la regla 13 del art. 149.1 CE, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, que es una competencia de dirección general de la economía que se proyecta en los diversos sectores de la misma (por todas, STC 197/1996, de 28 de noviembre [RTC 1996, 197] , F. 4) y también en materia presupuestaria, aunque no puede llegarse a la conclusión apriorística de que esta regla competencial sea la más específica respecto de todos los preceptos impugnados. Así, nuestra doctrina ha señalado que el establecimiento de topes máximos al presupuesto en materias concretas "halla su justificación tanto en el título competencial contenido en el art. 149.1.13. CE, como en el principio de coordinación, que opera como límite de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (art. 156.1 CE), con el alcance previsto en el art. 2.1.b) LOFCA ( STC 103/1997 [RTC 1997, 103] , F. 1)" ( STC 62/2001, de 1 de marzo [RTC 2001, 62] , F. 4). Y en relación con ello, no puede tampoco desconocerse que hemos destacado la conexión existente entre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y la competencia estatal exclusiva sobre la Hacienda general prevista en el art. 149.1.14 CE (por todas, STC 31/2010, de 28 de junio [RTC 2010, 31] , F. 130). En conclusión, es clara, en principio, la competencia estatal para dictar, ex art. 149.1.13 y 14 CE, las Leyes controvertidas, sin perjuicio de la incidencia complementaria de otras atribuciones competenciales (así, las reglas 11 y 18 del mismo art. 149.1 CE)" (fundamento de derecho octavo).

Aunque la disposición final segunda de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre (RCL 2001, 3020) , General de Estabilidad Presupuestaria, no mencionaba el título competencial recogido en el artículo 149.1.3ª de la Constitución -que ahora, en cambio, sí invoca el apartado 1 de la disposición final primera del anteproyecto-, el Tribunal Constitucional realizó algunas consideraciones de interés en torno al mismo, dado que dicha Ley -al igual que el presente anteproyecto- traía causa, en última instancia, del Derecho de la Unión Europea. La jurisprudencia constitucional ha venido entendiendo -tal y como el Consejo de Estado destacó en su Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho Comunitario de 15 de diciembre de 2010 (páginas 79 a 90), al que ahora cabe remitirse- que el artículo 149.1.3ª de la Constitución no puede considerarse, ni aisladamente ni en relación con el artículo 93 del mismo texto constitucional, un título competencial autónomo para la ejecución o cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, ya que dicha ejecución o cumplimiento corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas según los casos, en función de la materia de que se trate y de acuerdo con la distribución constitucional de competencias, todo ello sin perjuicio de que el artículo 93 de la Constitución pueda servir de fundamento para la adopción de garantías en caso de incumplimiento autonómico. Esta misma doctrina fue reiterada, en la materia de estabilidad presupuestaria que es objeto del presente anteproyecto, por la ya citada STC 134/2001, de 20 de junio SIC (RTC 2011, 134) , que se pronunció en los siguientes términos (fundamento de derecho sexto):

"Apreciada la conexión entre las dos Leyes recurridas y la normativa comunitaria que ponen de manifiesto las partes del proceso, hay que señalar que nuestra doctrina ha reiterado que "aunque se trate de disposiciones que articulan o aplican otras del Derecho derivado europeo (...) las normas que han de servir de pauta para la resolución de estos conflictos son exclusivamente las de Derecho interno que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que, como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones ( SSTC 252/1988 [RTC 1988, 252] , 64/1991 [RTC 1991, 64] , 76/1991, 115/1991 y 236/1991 [RTC 1991, 236] ), la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que (...) no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias, pues la cesión del ejercicio de competencias en favor de organismos comunitarios no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas, en cuanto poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, como establece el art. 9.1 de la Norma fundamental" ( STC 79/1992, de 28 de mayo [RTC 1992, 79] , F. 1).

Con este punto de partida advertimos a continuación que "tampoco cabe ignorar "la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE" (STC 252/1988, fundamento jurídico 2)" (STC 79/1992, F. 1), pero deberemos tener en cuenta en todo caso que "la integración de España en la Comunidad Económica Europea no significa que por mor del art. 93 se haya dotado a las normas del Derecho comunitario europeo de rango y fuerza constitucionales, ni quiere en modo alguno decir que la eventual infracción de aquellas normas por una disposición española entraña necesariamente a la vez una conculcación del citado art. 93 CE ( STC 28/1991 [RTC 1991, 28] , F. 4)" ( STC 64/1991, de 22 de marzo [RTC 1991, 64] , F. 4)".

Como acaba de verse, antes de la reforma del artículo 135 de la Constitución, el Tribunal Constitucional reconoció la competencia estatal para la aprobación de una ley de estabilidad presupuestaria al amparo del artículo 149.1.11ª, 13ª, 14ª y 18ª de la Constitución.

Con posterioridad a dicha reforma, el Tribunal Constitucional ha subrayado, en sentencia 157/2011, de 18 de octubre (RTC 2011, 157) , que la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución corrobora la competencia del Estado para aprobar, con carácter orgánico, una ley de estabilidad presupuestaria (fundamento de derecho tercero):

"Para entrar en el fondo del asunto hemos de recordar la doctrina del ius superveniens que reiteradamente venimos sentando, en lo que ahora importa, en el control de los posibles excesos competenciales, y sobre esta base, una vez que ya hemos dejado constancia de la reforma constitucional que ha modificado el art. 135 CE con la "consagración constitucional" -exposición de motivos de la Reforma- del "principio de estabilidad presupuestaria", resulta claro que "es a este nuevo canon de constitucionalidad al que hemos de atenernos ahora al dictar sentencia, pues es doctrina uniforme de este Tribunal que "en el recurso de inconstitucionalidad no se fiscaliza si el legislador se atuvo o no, en el momento de legislar, a los límites que sobre él pesaban, sino, más bien, si un producto normativo se atempera, en el momento del examen jurisdiccional, a tales límites y condiciones"" (STC 179/1998, de 19 de septiembre, F. 2, y en el mismo sentido SSTC 135/2006, de 27 de abril, F. 3, 1/2011, de 14 de febrero [RTC 2011, 1] , F. 2 y 120/2011, de 6 de julio [RTC 2011, 120] , F. 2).

Y el apartado 1 de la nueva redacción del art. 135 CE establece que "todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria". Estamos, pues, ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los poderes públicos y que por tanto, en su sentido principial, queda fuera de la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autónomas. Cuestión distinta es la de su desarrollo, pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que será ese desarrollo el que perfilará su contenido.

La nueva redacción del art. 135 CE encomienda ya a una Ley orgánica el desarrollo de los principios a que se refiere el precepto -apartado 3-. Y esto es lo que ahora se destaca: la remisión a una Ley orgánica, obviamente estatal, corrobora la competencia del Estado en esta materia, que ya había declarado este Tribunal aplicando el art. 149.1, 13 y 14, por un lado, y 11 y 18, por otro -STC 134/2011, ya citada, F. 8-".

Esta doctrina ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional en sus sentencias núms. 185/2011, 186/2011, 187/2011, 188/2011 y 189/2011, de 26 de noviembre SIC (RTC 2011, 189) , y 195/2011 y 198/2011, de 13 de diciembre (RTC 2011, 198) .

En consecuencia, la vigente redacción del artículo 135 de la Constitución ofrece fundamento suficiente para la aprobación del presente anteproyecto de Ley orgánica, sin que resulte necesario -ni tampoco sea aconsejable- la mención de los títulos competenciales del artículo 149.1.11ª, 13ª, 14ª y 18ª de la norma fundamental.

Apartado 2

El apartado 2 de la disposición final primera señala que la presente Ley orgánica, "aprobada al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.13ª y 149.1.18ª de la Constitución", constituye "legislación básica del Estado".

A primera vista, la atribución de carácter básico a todos y cada uno de los preceptos del anteproyecto, con base en los títulos competenciales de los artículos 149.1.13ª y 18ª de la Constitución, no se cohonesta con la invocación -en el apartado 1 de la disposición final primera- de las competencias estatales exclusivas y excluyentes sobre el "sistema monetario" y la "Hacienda general y Deuda del Estado" del artículo 149.1.11ª y 14ª de la Constitución; debe tenerse en cuenta, además, que el artículo 149.1.13ª atribuye al Estado competencia exclusiva no solo sobre las "bases" sino también sobre la "coordinación" de la planificación general de la actividad económica, no pudiendo considerarse esta última atribución -en razón de su propia naturaleza- como meramente básica.

Además de ello, el análisis del anteproyecto evidencia que la inmensa mayoría de sus preceptos contienen una regulación que -por su propio contenido- no admite desarrollo normativo alguno por parte de las Comunidades Autónomas; así, resulta difícil pensar en qué medida podrían las Comunidades Autónomas desarrollar -por ejemplo- el límite de deuda pública establecido en el artículo 13.1, las medidas de cumplimiento forzoso previstas en el artículo 26 o los mecanismos de control de constitucionalidad contemplados en la disposición adicional tercera.

En realidad, el carácter básico que se otorga al anteproyecto obedece al deseo de garantizar que sus previsiones resulten de aplicación a todas las Administraciones públicas. Esta aplicación uniforme en todo el territorio español no es, sin embargo, la nota realmente distintiva de la legislación básica, pues el mismo efecto se consigue cuando se ejercitan competencias estatales exclusivas y excluyentes. Para que una disposición estatal tenga carácter básico, deberá ser susceptible de desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas.

A juicio del Consejo de Estado, el anteproyecto sometido a consulta, en cuanto es fruto -por utilizar palabras del propio Tribunal Constitucional- de la "remisión a una Ley orgánica, obviamente estatal" contenida en el artículo 135 de la Constitución, carece del carácter de legislación básica y, en consecuencia, debería ser desarrollado por el ejecutivo estatal, salvo cuando se haga una remisión expresa al desarrollo autonómico (por ejemplo, artículo 31, párrafo segundo) o se trate de materias que, por su propia naturaleza, admitan dicho desarrollo (por ejemplo, medidas preventivas -artículo 18- o transparencia -artículo 27-), en cuyo caso deberán preservar lo establecido por la Ley orgánica proyectada, sin que para ello sea necesario que su contenido haya sido calificado de básico.

Estas reflexiones sobre la falta de carácter básico de la norma entroncan con la conveniencia -antes ponderada- de mencionar, como único fundamento competencial del anteproyecto, el artículo 135 de la Constitución.

En consecuencia, debería eliminarse de la disposición final primera del anteproyecto cualquier referencia a los títulos competenciales del artículo 149.1 de la Constitución y al carácter básico de la norma y preverse únicamente que "la presente Ley orgánica se aprueba en desarrollo del artículo 135 de la Constitución". Esta observación tiene carácter esencial.

Con carácter previo a la formulación de observaciones concretas a los artículos y disposiciones que integran el anteproyecto de Ley orgánica sometido a consulta, se estima oportuno realizar algunas de alcance más general.

- El título del anteproyecto que figura en la Orden de remisión (y que también es el que se recoge en la exposición de motivos) no se corresponde con el que encabeza la versión definitiva del texto proyectado, pues añade la mención de que la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera lo son de las Administraciones Públicas. A juicio del Consejo de Estado, resulta preferible la opción de no incluir en el título del anteproyecto referencia alguna a su ámbito subjetivo. porque, desde una perspectiva sustantiva, no refleja con exactitud dicho ámbito.

- Se considera altamente conveniente que la exposición de motivos se inicie con una referencia expresa a la de la reforma constitucional, para subrayar el valor de la estabilidad presupuestaria desde la perspectiva del artículo 135 de la Constitución.

- En tercer lugar, se echa en falta una referencia precisa y más detallada a las disposiciones europeas que se encuentran en el origen del texto proyectado. La exposición de motivos refleja de modo insuficiente ese marco normativo, pues se limita a alguna reflexión genérica sobre el objeto de tales disposiciones y únicamente menciona expresamente el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, a fecha de hoy pendiente de firma, y la Directiva 2011/85/UE, que sirve de base solo a una parte muy concreta del anteproyecto (capítulos V y VI). Esta falta de precisión de la exposición de motivos se traslada al articulado, en el que son muy frecuentes las remisiones realizadas en términos excesivamente genéricos e imprecisos y que, por ello, resultan de dudosa utilidad. Al hilo de las observaciones que se formulan más adelante, se abundará en esta cuestión. De otra parte, en esta fase del anteproyecto sería pertinente evitar que las citas del mencionado tratado se formulen en términos que den por supuesta su vigencia.

Por último, se estima oportuno subrayar en la exposición de motivos el papel que corresponde al legislador orgánico. Aunque los principales destinatarios de las reglas sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera son las Administraciones Públicas y los demás sujetos que integran el sector público, en tanto dichas reglas se proyectan sobre sus presupuestos y su actividad financiera, no hay que olvidar que el mandato contenido en el artículo 135 de la Constitución se dirige, en primer término, al legislador orgánico, pues es a él a quien corresponde determinar el régimen legal que ha de permitir la correcta instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria.

- Debe revisarse la terminología empleada en un doble sentido: por un lado, para evitar el recurso a expresiones ajenas a la lengua castellana (por ejemplo, no es correcto utilizar el adjetivo "neto" para indicar exclusión -artículo 2 del proyectado artículo 11) o incorrectas desde un punto de vista gramatical (por ejemplo, "en términos de"- artículos 3.2, 12.2 o 27.3.f); por otro lado, para no repetir en exceso determinadas expresiones cuya precisión técnico-jurídica no resulta evidente (por ejemplo, a la senda hacia el crecimiento económico o a la senda hacia el equilibrio o también a la senda de reducción de los desequilibrios, entre otras, se hace referencia en la exposición de motivos -hasta en tres ocasiones-, en los artículos 15, 20 y 22 y en la disposición transitoria primera) en fin, para mantener la precisión jurídica (por ejemplo, en el artículo 8.1, sustituyendo la expresión "provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos" por la más sencilla "en relación con los compromisos por España...".

- Se considera conveniente que la reforma de la Ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas se instrumente en un anteproyecto de Ley orgánica independiente, pues cada materia tiene su sede normativa específica y la inclusión de tales medidas en el anteproyecto que ahora se informa no contribuye ni a su más fácil localización ni a su mejor comprensión. En todo caso, introduce un elemento de confusión fácilmente evitable la opción de ubicar las reformas de la Ley orgánica 8/1980 en dos disposiciones finales distintas.

- En fin, se estima necesaria una revisión del anteproyecto en su conjunto para mejorar la puntuación y corrección gramatical de algunas de sus previsiones. De otra parte, también debe comprobarse que las remisiones internas se realizan correctamente (por ejemplo, en el artículo 26, apartado 2, se citan los artículos 25.1 y 25.4, cuando la mención debiera ser a los artículos 25.1.a) y 25.2; o en el artículo 15.3 debe aludirse al artículo 13.1 y no al 13.3). Es importante en esa revisión depurar el léxico, y acentuar el rigor técnico y mejorar la precisión del lenguaje, recurriendo incluso, cuando la univocidad no fuera segura, a especificaciones tales como "a los efectos de esta Ley", por ejemplo, para perfilar el concepto de recesión económica.

A. Artículo 1

El artículo 1 del anteproyecto, bajo la rúbrica "Ámbito de aplicación objetivo" establece lo siguiente:

"Constituye el objeto de la presente Ley el establecimiento de los principios rectores a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas, como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, en el marco de la normativa europea. Asimismo, se establecen los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, en coherencia con la normativa europea".

Esta previsión suscita diversas observaciones, la primera de ellas relativa a su propio título, que debe hacer referencia al objeto de la Ley y no a su ámbito de aplicación objetivo. Las siguientes conciernen al texto, tienen una entidad superior y no son reductibles a una valoración meramente técnica o sistemática.

De una parte y como ya se ha apuntado en relación con el título del anteproyecto que figura en la Orden de remisión, es innecesario referir la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera a las Administraciones Públicas, resultando suficiente la mención que poco antes se realiza al sector público. Pero debe, sobre todo, incluirse necesariamente una mención expresa al artículo 135 de la Constitución, pues la finalidad primordial de la futura Ley orgánica, y su razón de ser, no es otra que dar cumplimiento al mandato constitucional en él contenido. El carácter esencial de esta observación y de las reflexiones subsiguientes se infiere ya derechamente de las precedentes consideraciones (apartado V.C.2) sobre la naturaleza del instrumento normativo cuyo anteproyecto es objeto de la presente consulta.

En el segundo párrafo sería conveniente hacer una referencia más detallada a los principales contenidos de la Ley orgánica y no limitarse a una referencia genérica a "los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera". En este sentido, el primer párrafo podría mantenerse como marco general y seguidamente se enunciarían los elementos esenciales de la regulación proyectada: los procedimientos articulados para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en los que se garantiza la participación de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera; el establecimiento de los límites de déficit y deuda, los supuestos excepcionales en que pueden superarse y los mecanismos de corrección de las desviaciones; y los instrumentos para hacer efectiva la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Finalmente, deben evitarse remisiones tan imprecisas como las contenidas al final de los párrafos comentados ("en el marco de la normativa europea", "en coherencia con la normativa europea"). Estas remisiones, que abundan en el anteproyecto, resultan, por lo común, de dudosa utilidad, pues no contribuyen a aclarar el alcance o el contenido de las previsiones que acompañan.

Por tanto, la regla general debe ser la mención expresa de la norma europea a la que se efectúa la remisión; y las remisiones genéricas únicamente deben mantenerse cuando contribuyan de forma efectiva a clarificar o precisar el alcance de una determinada previsión. En todo caso, si se estima necesario, podría incluirse en este artículo una alusión genérica a que las previsiones de la Ley orgánica proyectada se encuadran en el marco normativo europeo de la estabilidad presupuestaria.

B. Artículo 2

El artículo 2 del anteproyecto define su ámbito de aplicación subjetivo en los siguientes términos:

"1. A los efectos de la presente Ley, el sector público se considera integrado por el sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, que incluye los siguientes subsectores, igualmente definidos conforme a dicho Sistema: a. Administración central, que comprende el Estado y los organismos de la administración central. b. Comunidades Autónomas. c. Corporaciones Locales. d. Administraciones de Seguridad Social.

2. Las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y fundaciones públicas, universidades públicas, consorcios públicos y otros entes de derecho público dependientes de las Administraciones Públicas, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que se refieran a las mismas".

La delimitación del ámbito de aplicación subjetivo de la futura Ley orgánica se realiza, por tanto, tomando como base el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC), desarrollado en el Reglamento (CE) nº 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996 (LCEur 1996, 3829) , relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad.

Dicho Sistema se articula sobre unas definiciones, una terminología y una sistemática que no se corresponden con las que se utilizan con carácter general por la legislación española (singularmente, en el ámbito estatal y en materia presupuestaria, el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley 47/2003, de 26 de noviembre (RCL 2003, 2753) , General Presupuestaria, sobre las que se proyecta el modelo perfilado por la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado).

Ello lleva a plantearse si es correcta la opción de delimitar el ámbito de aplicación subjetivo de la futura Ley orgánica por referencia únicamente al sector y subsectores previstos en el SEC; pues, aun siendo cierto que la normativa europea sobre estabilidad presupuestaria se basa en ellos, también lo es que para una adecuada y efectiva delimitación del referido ámbito de aplicación resulta imprescindible su adaptación a la definición de sector público que contienen las normas internas y a las categorías por ellas acuñadas. Se trata de una cuestión compleja de la máxima relevancia, ya que de ella depende, no solo la determinación de los sujetos a los que resultaría de aplicación la futura Ley, sino también la del régimen jurídico aplicable en materia de estabilidad presupuestaria, que puede variar según el sujeto de que se trate.

A juicio del Consejo de Estado, el anteproyecto de Ley orgánica debe delimitar su ámbito subjetivo de aplicación por referencia a las categorías vigentes en el ordenamiento interno y que resultan, esencialmente, del artículo 2 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y de los artículos 2 y 3 de la Ley General Presupuestaria.

Supuesto lo anterior y con la finalidad de facilitar la aplicación de la Ley, cabría pensar en un desarrollo reglamentario que tuviera como objeto establecer una suerte de correspondencia entre las categorías internas y los subsectores europeos, al menos para aquellos supuestos que pudieran resultar dudosos en cuanto al subsector en el que deben ubicarse.

En todo caso, la delimitación del ámbito subjetivo de aplicación del anteproyecto ha de verificarse en términos claros y precisos, lo cual resulta esencial a la hora de determinar la concreta extensión que se atribuye a los sectores estatal, autonómico y local. Parece obvio, sin embargo, que la redacción proyectada no siempre cumple esta exigencia pues, por ejemplo, no queda claro a qué tipo de organismos se refiere la letra a) del apartado 1 o por qué no se incluye tal mención en el caso de la Administración autonómica y de la local. Además, es importante que se fije con claridad el régimen jurídico aplicable a los distintos sujetos que integran el sector público. También en este punto el anteproyecto es mejorable ya que la determinación del régimen aplicable a esa suerte de segundo escalón del sector público -los sujetos enumerados en el apartado 2- se realiza en términos excesivamente imprecisos y poco acertados gramaticalmente ("quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que se refieran a las mismas").

Esta falta de concreción determina que a lo largo del articulado sea preciso indicar a qué sujetos se aplica el precepto en cuestión. Así, por ejemplo, en el capítulo II el artículo 3 (principio de estabilidad presupuestaria) distingue entre Administraciones Públicas y sujetos del artículo 2.2, estableciendo unas previsiones específicas para uno y otro caso; los artículos 4 a 6 (principios de sostenibilidad financiera, plurianualidad y transparencia) aluden expresamente a "las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley" (lo que supone, en definitiva, que el precepto es de general aplicación); y los artículos 8 y 9 (principios de responsabilidad y lealtad institucional) únicamente mencionan a las Administraciones Públicas.

Sería preferible que la delimitación de los preceptos aplicables a los sujetos comprendidos en el proyectado artículo 2.2 se concretara en dicho apartado o en un apartado independiente del mismo precepto, sin perjuicio de las ulteriores precisiones que fuera oportuno incluir en los artículos subsiguientes.

En estos capítulos se contiene la reforma sustantiva y la efectiva instrumentación de los principios presupuestarios en el nuevo marco definido por el artículo 135 de la Constitución, a saber: estabilidad presupuestaria (considerada novedosa y estrictamente como "prohibición de déficit estructural": apartado 2 del citado artículo 135) y sostenibilidad financiera (o límite al endeudamiento público: artículo 135.3 de la Constitución).

El anteproyecto lleva a cabo el desarrollo de esta materia comenzando con la definición de los principios generales, seguida de un precepto que puede llamarse intermedio dedicado a su cumplimiento (artículo 10) y tratando sus artículos 11 a 17 de la instrumentación de los dos principios más relevantes, los de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Para el examen de estas normas, se estima necesario realizar algunas observaciones previas de carácter general y otras más concretas al articulado.

A. La formulación de los principios generales y la necesaria clarificación del sistema normativo de estabilidad presupuestaria

1. El marco de estabilidad presupuestaria en relación con la nueva definición de principios y su instrumentación

A partir de los mandatos de desarrollo al legislador orgánico que contiene el artículo 135 de la Constitución y que han sido objeto de estudio con anterioridad, debe precisarse ante todo que la reforma constitucional no nace en el vacío.

Hay ya en el Derecho de la Unión Europea y en el Derecho español un asentado marco de estabilidad presupuestaria (del que se ha dado cuenta en las consideraciones introductorias de este dictamen) y respecto del que cabe reseñar ahora, por los efectos que tienen en la regulación proyectada de los artículos 3 a 17 del anteproyecto, algunos aspectos específicos:

Ante todo, deben tenerse en cuenta los principios presupuestarios que pueden considerarse clásicos -en el sentido inferido de la estricta noción de los Presupuestos Generales del Estado como programa financiero de ingreso y gasto público (artículo 134 de la Constitución)-, junto a los que figura ya en nuestro ordenamiento el principio de estabilidad presupuestaria: artículos 26 y 28 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

En un plano legislativo más desarrollado, el vigente texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) contiene, además de una regulación de principios generales en la materia (artículos 3 a 6), toda una serie de "disposiciones comunes" en el título que dedica a la estabilidad presupuestaria del sector público (artículos 7 a 10 bis). Algunas de ellas hacen referencia a conceptos cuya relevancia jurídica es reciente (artículos 8 bis y 10 bis, sobre la regla de gasto y las consecuencias de su incumplimiento) y que tienen su origen -como se vio- en la reforma introducida mediante el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, el cual da comienzo, al decir de su exposición de motivos, "a la adaptación de las leyes de estabilidad a los cambios sobre gobierno económico en la Unión Europea".

En efecto, la reforma en profundidad de parte de los principios generales de este bloque normativo (estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, noción de marco presupuestario plurianual) se funda en el Derecho de la Unión Europea. Además de la fijación de las obligaciones principales para los Estados en el máximo nivel normativo (Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria), se han de destacar los aspectos de carácter más técnico sobre los que se apoyan la mayor parte de dichos principios:

• Así, el anteproyecto parte en su categorización subjetiva, y después en toda la construcción de los principios y obligaciones que se imponen a las entidades del sector público a él sujetas, de una clasificación presupuestaria estrictamente técnica, la que se contiene en el Reglamento (CE) nº 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad (SEC), que ha sido objeto después de once modificaciones. En particular, su anexo 5 contiene la "definición de déficit público a efectos del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo" (sobre la que se volverá), según la redacción por Reglamento (CE) nº 2558/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2001 (LCEur 2001, 4512) .

• A su vez, a esta definición contenida en el sistema europeo de cuentas económicas integradas remite -para definir el déficit- el Protocolo (núm. 12) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, aprobado como anexo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007 (Protocolo nº 12 TUE-TFUE, en adelante).

• Por referencia a este último Protocolo el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea delimita la función de la Comisión Europea de supervisar "la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros" (apartado 2) y precisa el procedimiento a seguir al efecto (apartado 14).

• Además de las anteriores, hay que subrayar -en relación con las normas sobre la regla de gasto- las prescripciones del Reglamento (CE) 1466/1997 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [recientemente modificado por el Reglamento (UE) 1175/2011, con el sentido que se vio en el apartado V.B) de este dictamen].

2. Los nuevos principios y la necesidad de su ajuste con el vigente marco normativo

En el marco jurídico presupuestario que se acaba de describir ven la luz los que la parte expositiva del anteproyecto llama nuevos principios generales en la materia (sostenibilidad financiera, lealtad institucional, responsabilidad) y algunos otros que, aun sin ser calificados como "nuevos", son objeto de una profunda transformación consiguiente a un superior grado de exigencia, como el principio de estabilidad presupuestaria y el de transparencia.

De todos ellos, y con independencia de las observaciones concretas que se formularán en los siguientes apartados, deben destacarse ahora el de sostenibilidad financiera y el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (artículos 4 y 7, respectivamente), por cuanto suponen una muestra de la incorrecta mezcla de disposiciones recogidas en los textos legislativos hoy vigentes en la materia sin un criterio claro.

• En cuanto al principio de sostenibilidad financiera, adolece el anteproyecto, tanto en su parte expositiva como en el citado artículo 4, de cierta falta de claridad.

Allí se habla de que "la primera novedad de la Ley es su propio título, ya que incorpora la sostenibilidad financiera como principio rector de la actuación económico financiera de todas las Administraciones Públicas españolas (...)", con el que "se pretende reforzar la idea de estabilidad, no solo en un momento coyuntural, sino con carácter permanente"; y más adelante se añade que el principio de sostenibilidad financiera "consagra la estabilidad presupuestaria como conducta financiera permanente de todas las Administraciones Públicas". Sin embargo, esta primera noción -la sostenibilidad financiera como estabilidad presupuestaria permanente, no coyuntural- está ya de algún modo en nuestro ordenamiento en el capítulo IV del título I de la Ley 2/2011, de 4 de marzo (RCL 2011, 384) , de Economía Sostenible (LES): en su propia rúbrica, que habla de "sostenibilidad financiera del sector público" y en el artículo 32.1 que prescribe que "todas las Administraciones Públicas deben contribuir al logro de la sostenibilidad presupuestaria de las finanzas públicas, entendida como la capacidad para financiar los compromisos de gasto presentes y futuros".

Así pues, lo que realmente hay de novedoso en esta materia, y de nuevo por mandato constitucional, es lo que se añade en el artículo 4.2 del anteproyecto, a saber, que "se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa europea". En particular, es el parámetro normativo, al computar la capacidad de financiación "dentro de los límites de déficit y de deuda", el que permite hablar de un nuevo principio de sostenibilidad financiera: aquél que, aun sin emplear esta expresión, se deriva del artículo 135 Constitución, apartados 3 y 4 respectivamente.

• Por lo que hace al principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, figura en el actual artículo 6 de la LGEP (cuya derogación está prevista), pero añadiendo algunas notas ya presentes en el artículo 32, apartados 2 a 4, de la Ley de Economía Sostenible (cuya vigencia mantiene el anteproyecto): así, el apartado 1 reproduce con alguna matización la previsión del citado artículo 6.1 de la LGEP; mientras que el apartado 2, respecto a la gestión de los recursos públicos, impone la aplicación de "políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del servicio público" (en términos en una parte coincidentes y en otra no con los que figuran en los citados apartados de la LES, la cual se refiere a la "política de racionalización y contención del gasto" y a la mejora en "la eficiencia en la prestación de servicios públicos").

En cambio, sí supone una clara mejora sistemática, porque desde cualquier punto de vista va más allá de las previsiones ahora existentes, unificándolas (aunque de nuevo el anteproyecto no deroga las contenidas en la LES), la regla a la que se refiere el apartado 3 del proyectado artículo 7: "Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley [ámbito amplio que mantiene el de la LGEP] que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros [inciso este último rigurosamente nuevo], deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera" [con lo que va más allá de la "sostenibilidad presupuestaria" a cuyo ajuste obliga el actual artículo 32.2 de la LES].

En recapitulación, debe aclararse el vigente sistema normativo de estabilidad presupuestaria a la luz de la regulación de estos principios, dando lugar, al menos, a dos tipos de modificaciones:

De un lado, se han de actualizar las referencias que se contienen al todavía vigente sistema de estabilidad presupuestaria -que no integra conceptos derivados de la reforma constitucional, como prohibición de déficit o límite a la deuda pública- en los artículos 26 y 28 de la Ley General Presupuestaria. Al efecto, debe introducirse en el anteproyecto una disposición final sobre actualización de referencias, estableciendo que las hechas al texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria en dichos artículos deben considerarse realizadas a la Ley orgánica ahora sometida a consulta. Por otra parte, el anteproyecto deroga en su integridad el texto refundido de la LGEP, pero deja en vigor los artículos 32 a 36 de la Ley de Economía Sostenible. Aun cuando, como se dijo, estos preceptos se dedican propiamente a la "sostenibilidad presupuestaria" con un sentido en parte distinto al que pretende la Ley proyectada, su vigencia junto a las previsiones de ésta (especialmente, las que el artículo 7 dedica al principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, tal y como se explicó) ofrece un marco normativo muy complejo y poco seguro.

Se estima más conveniente, en definitiva: i) introducir en la exposición de motivos del anteproyecto una explicación del encaje del nuevo concepto de "sostenibilidad financiera" con alguna de las reglas vigentes en la Ley de Economía Sostenible, que en otros casos quedan claramente superadas; ii) la integración en el articulado de las reglas contenidas en la LES que se estimen relevantes, tanto en el ámbito del principio de sostenibilidad financiera, como en el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; iii) la consecuente derogación de los artículos 32 a 36 de la Ley de Economía Sostenible.

B. La conveniencia de precisar ciertos conceptos y de introducir otros de forma expresa en el articulado

Se trata de una cuestión en la que se ha insistido, desde varias perspectivas, durante la elaboración del expediente y que ha sido ya objeto de una observación anterior.

Por lo que hace a los capítulos II y III del anteproyecto, los términos estrictamente contables-presupuestarios con los que se define a los subsectores del sector "Administraciones Públicas" (en el sentido del SEC) son muchas veces deficientes y no se emplean siempre de forma unívoca.

Así, por ejemplo, en el artículo 8 (principio de responsabilidad) se habla de "Administraciones Públicas" en su apartado 1, parece que pensando en el concepto técnico de nuestro Derecho interno (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; Ley 6/1997, de 14 de abril (RCL 1997, 879) , de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y Leyes de organización de las Comunidades Autónomas; Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local); si bien su apartado 2 se refiere -con el sentido que después se verá- al "Estado" y a la no asunción por éste de responsabilidades en virtud de compromisos propios de las Administraciones autonómica y local.

Otra muestra de incoherencia con la clasificación contable cuatripartita la ofrece el artículo 11, que emplea hasta tres criterios subjetivos distintos que inducen a confusión: de "ninguna Administración Pública" habla el apartado 2 (remitiendo, por tanto, a todas las comprendidas en el artículo 2.1 del anteproyecto); el apartado 3 establece excepciones para "el Estado y las Comunidades Autónomas"; mientras que los apartados 4 y 5 parecen volver a la clasificación contable, lo que en el caso de las "Administraciones de Seguridad Social" plantea un problema específico sobre el que luego se volverá.

Recapitulando y como propuesta, además de otras razones de técnica normativa que aconsejan sustituir la terminología subjetiva empleada en el anteproyecto por la propia de las leyes administrativas generales según lo ya indicado (así, "Administración General del Estado" mejor que "Administración central"; "Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social" y no las "Administraciones de Seguridad Social", etc.), en estos capítulos en particular debe seguirse un criterio coherente y preciso, conforme con las denominaciones identificadoras propias de nuestro ordenamiento interno.

Por otra parte, la compleja significación técnica que revisten muchos de los conceptos empleados en el capítulo III (especialmente, los que se refieren a la definición de déficit estructural, de volumen de gasto no computable y de límite al volumen de deuda pública: artículos 11.2, 12.2 y 13.1, respectivamente) hacen aconsejable que estos y otros conceptos similares se formulen con claridad y de forma expresa en el articulado, de forma que no queden remitidos a "la normativa europea", como frecuentemente sucede al enunciar los principios en el capítulo II -acaso explicable por la naturaleza más abierta de esas reglas jurídicas-, o a los términos "definidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales", etc.

El riesgo de que estos conceptos queden congelados por la remisión más exacta -por ejemplo, a los niveles de referencia del Protocolo nº 12 TUE-TFUE o al anexo V del Reglamento (CE) nº 2223/96, del Consejo, de 25 de junio de 1996, que aprueba dicho Sistema de Cuentas- se ve compensado, a juicio de este Consejo, por una ganancia en la claridad y seguridad en la aplicación de la Ley sometida a consulta, que tiene como uno de sus objetivos justamente el de ser comprendida y aplicada con un alto nivel de "convergencia" por todas las entidades del sector público sujetas a sus reglas y límites.

C. La necesidad de completar algunos desarrollos en la Ley orgánica (artículos 10, 11.6 y 12.3 del anteproyecto)

Dos mandatos al legislador contenidos en el artículo 135 de la Constitución deben ser objeto de mayor desarrollo en el anteproyecto:

De un lado, el que obliga a regular "la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera" (artículo 135.5, primer párrafo). Especialmente en relación con el "cumplimiento de los principios contenidos en la Ley" a que se refiere su artículo 10, debe reflejarse por extenso esta obligación de participación: 1º) precisando cuál es exactamente el papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local, en relación con la función del Gobierno de "velar por la aplicación de dichos principios", sin perjuicio de las competencias de dichos órganos (artículo 10.2); 2º) estableciendo al menos las líneas generales de los otros "mecanismos de coordinación" cuya determinación el apartado 3 de este artículo 10 remite directamente al Gobierno (cuestiones sobre las que se vuelve ampliamente en el apartado VIII de este dictamen).

De otro, el artículo 135.5.b) de la Constitución en cuanto dispone también que la ley orgánica "regulará (...) la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural"; aspectos que -junto con el de la determinación de la variación de gasto computable- los artículos 11.6 y 12.3 y la disposición transitoria segunda del anteproyecto remiten a la metodología utilizada por la Comisión Europea y a su "aplicación" al marco nacional en el plazo de tres meses por el Ministerio de Economía y Competitividad.

La simple remisión a la normativa europea no da cumplimiento al citado mandato constitucional; de forma que -en coherencia con lo antes observado sobre la necesidad de recoger clara e íntegramente en la Ley los aspectos más relevantes de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, para no dilatar en el tiempo y hacer aún más complejo su proceso aplicativo- han de establecerse en el articulado al menos los hitos y guías fundamentales de dichas metodologías y de tales procedimientos. Esta observación tiene carácter esencial como resulta de lo recién dicho y de la fundamentación que figura en los razonamientos del dictamen contenidos en los precedentes apartados V.C.1 y VIII.B.

D. La introducción de precisiones para atender el marco normativo presupuestario de las Entidades Locales

A través de la federación representativa de sus intereses, las Entidades Locales han mostrado su preocupación por el carácter excesivamente genérico del anteproyecto en algunos puntos, que no atienden de modo suficiente la singularidad de su marco normativo presupuestario.

El Consejo de Estado, sin objetar desde luego su inserción en el ámbito subjetivo del anteproyecto (que obedece a exigencias constitucionales) y compartiendo plenamente el objetivo de ésta de vincular de forma estricta a todos los poderes públicos en la prohibición del déficit y en el límite al endeudamiento, coincide también con alguna de estas preocupaciones partiendo del marco normativo actualmente existente en cuanto a las normas presupuestarias en el ámbito local.

Ante todo, debe ajustarse dicho marco -hoy constituido fundamentalmente por el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales (LHL), aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y, estrictamente en cuanto a la normativa de estabilidad, por el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre (RCL 2007, 1992) , por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria en su aplicación a las Entidades Locales- a las previsiones de la Ley proyectada: i) bien mediante la correspondiente actualización de referencias, en el caso de la LHL; ii) bien previendo cuáles de las normas de la citada norma reglamentaria podrán entenderse en vigor tras la aprobación de la Ley (en caso de que esté prevista su completa derogación y sustitución por otra, convendría contener en el anteproyecto un mandato de desarrollo específico en su disposición adicional segunda).

Por otro lado, y sin carácter exhaustivo, ha de reforzarse la atención a estas especialidades presupuestarias, teniendo en cuenta la diversidad de situaciones de tamaño y población que ofrece el panorama local español, de modo que se tengan en consideración puntos como los siguientes: 1º) la concreción del deber de establecer los cálculos presupuestarios conforme al SEC (dice al respecto la Federación Española de Municipios y Provincias que "la Guía publicada es insuficiente y no debe olvidarse que el 84 por ciento de los municipios tiene una población inferior a 5.000 habitantes"); 2º) la necesidad de adaptar el anteproyecto de Ley para posibilitar que los desarrollos reglamentarios tengan en cuenta el tamaño de población (como ya sucede respecto de la contabilidad local); y 3º) una mayor claridad en lo relativo a la obligación de incluir en los presupuestos, liquidaciones y cuentas generales de las Entidades Locales la información suficiente para verificar su situación financiera, conforme a los requerimientos establecidos por las normas europeas.

E. Artículo 3

Este artículo establece el principio de estabilidad presupuestaria, que hoy deriva directamente de una exigencia constitucional en el caso de "todas las Administraciones Públicas" (artículo 135.2 de la Constitución).

El precepto va más allá y lo establece para "los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley", en cuanto a la elaboración, aprobación y ejecución de sus Presupuestos y en general respecto de todas sus actuaciones -con repercusiones financieras, se entiende-, "en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea", si bien diferenciando dos niveles de intensidad:

• De un lado, los sujetos que se consideran "Administraciones Públicas" (conforme al artículo 2.1 del anteproyecto), que quedan obligados a mostrar una "situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales".

• De otro, el resto de entidades que integran el sector público (entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y fundaciones públicas, etc.), a las que dicho principio obliga a presentar una "posición de equilibrio financiero". La expresión reitera la hoy contenida en el artículo 3. 3 in fine del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y, sin duda, lo más relevante es lo que no dice: esto es, que no les resulta de aplicación el cómputo de equilibrio/superávit medido en función de su capacidad de financiación conforme al SEC.

Lo cual, a su vez, obedece al hecho de que todo el sistema normativo europeo -el vigente y el que prevé establecer el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria- sigue girando sobre la idea de que "público" significa "lo perteneciente a las administraciones públicas, es decir, a la administración central, a la administración regional o local y a los fondos de la seguridad social, con exclusión de las operaciones de carácter comercial" (artículo 2, guión primero, del Protocolo nº 12 TUE-TFUE). Por su parte, también el citado Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en su artículo 3.1.b) se refiere única y exclusivamente a las "administraciones públicas".

Sentado lo anterior, este artículo 3 suscita las siguientes observaciones:

En su apartado 1, la definición del principio entra en contradicción con la prevista por el artículo 11.1 del anteproyecto, al tratar de su instrumentación. En efecto, este último comienza por reiterar la necesidad de sumisión al principio (en términos más claros que los del propio artículo 3, al establecer lisa y llanamente que "la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos [...] se someterá al principio de estabilidad presupuestaria") y lo refiere de forma correcta a los Presupuestos y a las actuaciones de las entidades del sector público "que afecten a los gastos e ingresos". Sin embargo, resulta preferible el ámbito subjetivo más amplio que toma en consideración el artículo 3.1 ("los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley") y, por otra parte, es en el capítulo II donde por razones sistemáticas debe ubicarse la norma dedicada a formular el principio.

En suma, debe suprimirse el apartado 1 del artículo 11, quedando redactado el artículo 3.1 en estos o similares términos: "La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se someterá al principio de estabilidad presupuestaria".

Por lo que hace a su apartado 2, la situación de equilibrio o superávit -que define en positivo el concepto de estabilidad- debe hacer referencia a la computada en función de la capacidad de financiación "a lo largo del ciclo económico". Y ello en coherencia con su definición en negativo o noción de déficit estructural, que se refleja tanto en el artículo 11.2 del anteproyecto como en el artículo 3.3 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria ("déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales").

F. Artículo 8

En este precepto se establece el principio de responsabilidad, que la parte expositiva señala como una novedad del anteproyecto.

De hecho, el precepto analizado, en su apartado 1, establece una regla de responsabilidad semejante a la hoy prevista en el artículo 10.5 de la LGEP, con la diferencia de que éste se refiere a todos los sujetos del sector público y la previsión del anteproyecto se ciñe a las "Administraciones públicas" (cuestión diferente es que la cristalización de esta responsabilidad, que se manifiesta en la responsabilidad por incumplimiento stricto sensu de normas de Derecho de la Unión Europea en la disposición adicional segunda del anteproyecto, sí vaya referida extensamente a todas las entidades integrantes del sector público).

A juicio de este Consejo, el sentido de la regla, su novedad y la decisión de mantenerla en este nivel principal -con independencia de esa otra respuesta de carácter más técnico- se explican y se estiman como convenientes, a la vista de lo que dispone el apartado 2, es decir en una lectura integrada del precepto. En efecto, respecto de las Administraciones Públicas, el precepto obliga a asumir las responsabilidades derivadas de su "incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea"; al tiempo que da una pauta para delimitar o depurar después, en el nivel interno (apartado 2), las diversas responsabilidades de forma que el Estado no asuma ni responda de los compromisos asumidos por Comunidades Autónomas ni Corporaciones Locales; ni tampoco lo hagan las Comunidades Autónomas respecto de los asumidos por Entidades Locales (sin perjuicio, en ambos casos, de que se hayan prestado "garantías financieras mutuas" para la realización de proyectos).

G. Artículo 9

También se afirma como nuevo el principio de lealtad institucional previsto por el artículo 9 del anteproyecto.

Debería aclararse en la parte expositiva que lo es en el bloque normativo de la estabilidad presupuestaria, si bien este precepto reproduce con alguna adaptación, y añadiendo la previsión del apartado a), el principio de relación entre Administraciones Públicas que con carácter general figura ya en el artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (y que, aun sin emplear el término "lealtad institucional", se establece de forma muy semejante en el artículo 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).

Igualmente se recoge ya este principio, en un plano más cercano al del presente anteproyecto, en la disposición adicional sexta de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre (RCL 2009, 2478) , por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

H. Artículo 10

A caballo entre este capítulo de principios y los dos siguientes (instrumentación de aquéllos, medidas en caso de incumplimiento), puede situarse el artículo 10 relativo al "cumplimiento de los principios contenidos en la Ley".

Jurídicamente, no se trata tanto del cumplimiento cuanto del necesario desarrollo de éstos en un triple sentido: instaurar para los sujetos en el ámbito de la Ley la obligación de "establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios" (apartado 1); velar por su aplicación, función que se atribuye al Gobierno, "sin perjuicio de las competencias del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administración Local" y con respeto a la autonomía financiera de las Administraciones autonómica y local (apartado 2); imponer, en fin, el deber de que se establezcan también por el Gobierno "mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas" para su aplicación efectiva (apartado 3).

Pues bien, las reglas contenidas en los apartados 1, por un lado, y 2 y 3, por otro, pueden considerarse hasta cierto punto un complemento o un desarrollo, respectivamente, de las previsiones contenidas en los apartados 6 y 5 del artículo 135 de la Constitución: hace el primero referencia a que las Comunidades Autónomas "adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias" (en tanto que la Ley proyectada, dirigida a todos los sujetos dentro de su ámbito de aplicación, les obliga a establecer "instrumentos y procedimientos" de aplicación de los principios legales); mientras que el mandato contenido en el artículo 135.5 de la norma constitucional, que obliga a desarrollar "la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera", se traduce en las previsiones del artículo 10, apartados 2 y 3, del anteproyecto en los términos vistos.

Por ello, este precepto debería variar su rúbrica, para hacer referencia de forma más clara a las "Disposiciones para la aplicación efectiva de la Ley y mecanismos de coordinación" (estos últimos, necesitados de mayor desarrollo como ya se dijo).

I. Artículo 11

Con independencia de las observaciones ya formuladas a los apartados 1 y 6 de este precepto, la articulación efectiva o instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria viene a desarrollar dos de los mandatos constitucionales que se vieron en su momento, los contenidos en los apartados 2 y 4 del artículo 135 de la Constitución:

• Ante todo, la prohibición de déficit estructural. Lo que el artículo 135.2 de la Constitución establece para el Estado y las Comunidades Autónomas ("no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos" en la Unión Europea), ordenando a la ley orgánica que fije el "déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto", se refleja en el apartado 2 del artículo 11 del anteproyecto en estos términos: "Ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural (...). No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto (...)".

Por otro lado, para las Entidades Locales, que "deberán presentar equilibrio presupuestario" ex artículo 135.2 de la Constitución, se establece la regla del artículo 11.4 del anteproyecto, esto es que "deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario".

En fin, respecto de las "Administraciones de la Seguridad Social", se prevé también esta última exigencia, aunque se permite que "excepcionalmente podrán incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social", minorándose en la cuantía de ese déficit el máximo admitido para la "administración central" [sic].

• De otra parte, la superación excepcional de los "límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública" (prevista por el artículo 135.4 de la Constitución) se recoge en el artículo 11.3 del anteproyecto, y por remisión a éste en su artículo 13.3, permitiendo que, "excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural, cuando el Congreso de los Diputados aprecie, por mayoría absoluta de sus miembros, que se dan alguna de las siguientes circunstancias (...)".

Este artículo, clave para la articulación del principio de estabilidad presupuestaria, merece las siguientes observaciones:

En primer término, deben modificarse y precisarse los términos subjetivos de los apartados 2 a 5. El apartado 2 se refiere a las Administraciones Públicas, una noción -como ya se vio- especialmente chocante en una norma cuyo cumplimiento se exige también, y sobre todo, a los órganos legislativos (si con la expresión "ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit" se trata de ceñir, dentro del campo del sector público administrativo, la prohibición de déficit estructural a las entidades del artículo 2.1 de la Ley, debería aclararse expresamente; sin perjuicio de establecer esa otra vinculación más extensa para todos los poderes públicos, incluido el legislativo). Respecto del apartado 4 y la mención a las "Corporaciones Locales", sería preferible la mención de las "Entidades Locales", como con carácter general se observa en otra parte de este dictamen. En fin, son claramente defectuosas y deben corregirse las dos menciones del apartado 5 a las "Administraciones de la Seguridad Social" (debiendo referirse a las "Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social") y a la "administración central" (que debe sustituirse en este caso por la "Administración General del Estado").

Por otra parte, la definición del déficit estructural en el apartado 2 como "déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales" debería sustituirse por otra que se expresara más correctamente en español, vg. como déficit que se calcula "sin computar" o "sin considerar" tales medidas.

En tercer lugar, en el apartado 3, que concreta las circunstancias excepcionales en que "el Estado y las Comunidades Autónomas" pueden incurrir en déficit estructural, se echa de menos un desarrollo más completo del procedimiento; y, en particular, la previsión de algún trámite de participación de estas últimas, vg. a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera, cuando se trate de verificar las circunstancias previstas en los apartados b) y c).

Por último, la regla contenida en el apartado 5 relativa a que "las Administraciones de Seguridad Social (...) excepcionalmente podrán incurrir en un déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social" suscita, además de la objeción ya expresada sobre su delimitación subjetiva, un problema particular que se ha puesto de relieve por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social. En efecto, la posibilidad de cubrir el déficit estructural de forma excepcional con el Fondo de Reserva de la Seguridad Social choca con la dicción literal de la Ley 28/2003, de 29 de septiembre (RCL 2003, 2333) , reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, que en su artículo 4 establece que la "disposición de activos del fondo se destinará con carácter exclusivo a la financiación de las pensiones de carácter contributivo y demás gastos necesarios para su gestión". Si la redacción, como apunta el citado Departamento, "parece plantear la idea de que el Fondo de Reserva sirva para financiar o equilibrar deficiencias presupuestarias derivadas de menores aportaciones del Estado de las necesarias para equilibrar las partidas, entre ingresos y gastos de las denominadas "prestaciones no contributivas", como por ejemplo, las prestaciones no contributivas, deficiencias de financiación de "complementos a mínimos", prestaciones familiares, etc.", entonces el precepto debería ser objeto de nueva redacción para mantener la necesaria coherencia con la Ley General de Seguridad Social y la Ley del Fondo de Reserva.

J. Artículo12

Establece este precepto la llamada "regla de gasto" en términos semejantes a los contenidos hoy en el artículo 8 bis del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, cuyo origen en la reforma introducida por el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio ya fue visto con anterioridad; y que conecta con las previsiones comunitarias contenidas en el Reglamento (CE) 1466/1997 modificado por el Reglamento (UE) 1175/2011.

El parámetro de la variación o crecimiento del gasto computable, que se sitúa en la no superación de "la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española" (apartado 1 de este artículo del anteproyecto; el artículo 8 bis de la LGEP habla hoy de "la tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española", definida "como el crecimiento medio del PIB, expresado en términos nominales, durante 9 años"), se calculará "de acuerdo con la metodología utilizada por la Comisión Europea en aplicación de su normativa" y se prevé que su cálculo corresponderá al Ministerio de Economía y Competitividad, conforme a la aplicación de dicha metodología al marco nacional en el plazo de tres meses (artículo 12.3 y disposición transitoria segunda del anteproyecto).

Además de la observación ya formulada al artículo 12.3 [en la anterior letra C) de este apartado], resulta mejorable la redacción del apartado 2 de este artículo. Su comienzo, al menos, debería decir que: "Se entenderá por gasto computable, a los efectos previstos en el apartado anterior, el gasto no financiero definido conforme al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales...".

K. Artículo 13

Desarrolla este artículo la instrumentación del principio de sostenibilidad financiera y establece, en sus tres primeros apartados, las reglas que concretan la prohibición contenida en el artículo 135.3 in fine de la Constitución: "El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea".

Ese valor de referencia, como se explicó, se remite por el artículo 126.2 TFUE al Protocolo nº 12 TUE-TFUE, cuyo artículo 1, guión segundo, lo fija en el "60% en lo referente a la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado".

El artículo 13.1 del anteproyecto establece este mismo porcentaje, si bien determinándolo como el "60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa europea". Como ya se notó a otros efectos [apartado V.B) de este dictamen], debe advertirse la distinta terminología empleada por la norma europea y la prevista por la Ley orgánica proyectada.

L. Artículos 15 a 17

Estos preceptos cierran el capítulo III concretando la determinación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública:

• Primero, en conjunto para las Administraciones Públicas, "como para cada uno de sus subsectores" (artículo 15, que determina los plazos y trámites de forma semejante al vigente artículo 8 LGEP, con las variaciones relativas al objetivo de deuda pública y las que se introducen en la forma final de su aprobación [apartados 6 a 8], fundamentalmente).

• Después, de forma novedosa, en lo que se refiere al establecimiento de estos objetivos individuales para las Comunidades Autónomas (artículo 16).

• Por último, estableciendo el artículo 17 lo relativo a los plazos, vinculación y publicidad de los informes sobre cumplimiento de los dos anteriores objetivos, así como sobre la regla de gasto; los cuales parten a su vez de las obligaciones de información que -concretando los principios de transparencia y de lealtad institucional- se imponen a las Administraciones Públicas por el artículo 27 del anteproyecto.

Suscita la regulación proyectada las siguientes observaciones:

Ante todo, ha de corregirse en este punto la nomenclatura "Administraciones Públicas" y "subsectores" de ésta, conforme a lo ya observado con carácter general en otros apartados de este dictamen.

De otra parte, el artículo 15 introduce en sus apartados 6 y 7 algunos cambios respecto del vigente artículo 8 (apartados 3 y 4) de la LGEP. Algunos responden a la generalización de un sistema que este último precepto prevé solamente en el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado: así, la facultad/deber del Gobierno que establece el artículo 15.6 del anteproyecto, segundo párrafo ("si los objetivos fueran rechazados, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo [de objetivos] que se someterá al mismo procedimiento") se refiere hoy en la LGEP a la elaboración y presentación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (claramente, este "desplazamiento" temporal hacia atrás se justifica en el necesario respeto a la autonomía presupuestaria de las Administraciones autonómica y local, vinculadas por el objetivo, pero a las que corresponde presentar sus propios proyectos de Presupuestos ajustándose a aquél). La otra modificación que afecta al apartado 6 de este artículo 15 es la supresión de un inciso que constaba en versiones anteriores del anteproyecto -en términos similares al actual artículo 8.3 de la LGEP-: el relativo a que, "si aprobado el objetivo de estabilidad por el Congreso de los Diputados el mismo fuese rechazado por el Senado, el objetivo se someterá a nueva votación del Congreso, aprobándose si éste lo ratifica por mayoría simple". El problema que plantea la supresión de esta regla no ha sido debidamente resuelto en el anteproyecto y debería por ello ponderarse la inclusión de aquélla o la previsión de un tratamiento específico alternativo que permita superar una eventual situación de bloqueo parlamentario a la aprobación del objetivo.

En el artículo 16 debe suprimirse la referencia al Gobierno, ya que la aprobación del objetivo de estabilidad presupuestaria corresponde a las Cortes Generales, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 anterior.

En otro orden de preocupaciones, ha de notarse que la fijación de objetivos de estabilidad para el conjunto de los entes públicos, por referencia al Producto Interior Bruto nacional, no ofrece de por sí criterio alguno para la asignación de estos objetivos a las Comunidades Autónomas (artículo 15), para cuyo establecimiento individual tampoco establece el artículo 16 criterio alguno. En ambos casos debería colmarse esta laguna, a la vista de que los informes previstos del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas no tienen carácter vinculante.

Finalmente, tanto respecto de estos últimos informes (artículo 15.8), como para los informes de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto (artículos17.1 y 17.5), se prevé su "publicación para general conocimiento". Con independencia de la mayor relevancia a otros efectos de los informes mencionados en último lugar -así, incluyen previsiones sobre el grado de cumplimiento, que habrán de ser coherentes con la información remitida a la Comisión Europea (artículo 17.3)-, es de notar que ese grado de eficacia ostenta, a juicio de este Consejo, una virtualidad muy limitada.

A este respecto, y tomando en consideración que los documentos exigibles para la elaboración de estos informes alcanzan (según el artículo 27.2 del anteproyecto, al que remite el ahora analizado artículo 17.1) a la "información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus Presupuestos, a efectos de dar cumplimiento a los requerimientos de la normativa europea", deberían especificarse con más claridad -aunque esté prevista su concreción mediante orden ministerial por los apartados 2 y 3 de la disposición final segunda del anteproyecto- los términos de la obligación de aportación de esta información. Y ello, no sólo desde el punto de vista de la entrada en juego de mecanismos de corrección (artículo 27.6), sino también desde el relevante punto de vista del control presupuestario externo por los órganos competentes en cada caso. A este último respecto, ha de recordarse que el deber de colaboración, entre entes territoriales, se configura en la jurisprudencia constitucional como una concreción del principio de lealtad institucional en sentido positivo ( SSTC 18/1982, de 4 de mayo [RTC 1982, 18] ; 76/1983, de 5 de agosto [RTC 1983, 76] y 80/1985, de 4 de julio [RTC 1985, 80] , entre otras); habiéndose destacado también en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por referencia a las relaciones interadministrativas (SSTS de 18 de febrero de 2000 y 7 de junio de 2002 [RJ 2002, 9428] ).

A. Medidas preventivas

La sección 1ª del capítulo IV se refiere a las medidas preventivas y está integrada por dos artículos; el primero de ellos (artículo 18) se refiere a las llamadas "medidas automáticas" y el segundo (artículo 19) regula una advertencia de riesgo de incumplimiento.

1. Medidas automáticas

El artículo 18 se titula "Medidas automáticas de prevención", lo que apunta a medidas que siguen a determinadas circunstancias de un modo inmediato y normalmente indefectible. Su primer apartado impone a las Administraciones Públicas que hagan un seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y que ajusten el gasto público para garantizar que al cierre del ejercicio no se incurre en déficit estructural. En este caso, más que de una "medida automática de prevención", parece que se trata de la forma normal de ejecución presupuestaria y de desarrollo de actuaciones relativas al gasto público. En definitiva, se trata de la forma normal de instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria, por lo que se sugiere reconsiderar su ubicación, que encontraría mejor acomodo en los primeros apartados del artículo 11.

El apartado 2 del artículo 18 sí contempla una medida automática de prevención, al disponer que, cuando el volumen de deuda pública "se sitúe por encima del 95 por ciento de los límites establecidos en el artículo 13.1 de esta Ley", las únicas operaciones de endeudamiento permitidas a la Administración Pública correspondiente serán las de tesorería.

No obstante, a juicio del Consejo de Estado resulta necesaria una aclaración en este apartado 2 del artículo 18, en cuanto a la delimitación del supuesto de hecho que determina la entrada en juego de la medida automática aquí prevista. A tal efecto, debe notarse que el artículo 13.1 recoge distintos límites que el volumen de deuda pública no puede superar; así, y entre otros, recoge el límite del 60% del PIB nacional para el conjunto de las Administraciones públicas, el 13% (también del PIB nacional) para el conjunto de Comunidades Autónomas, y el 13% de su PIB (regional) para cada una de las Comunidades Autónomas; también se recogen otros límites, como el 44% del PIB nacional para la "Administración central" o el 3% del PIB nacional para el conjunto de las Corporaciones Locales.

Así las cosas, suscita dudas a cuál -o cuáles- de tales límites se refiere el supuesto de hecho del artículo 18.2. De un lado, no parece que la remisión al artículo 13.1 se refiera a los límites "conjuntos", esto es, a los límites previstos para el conjunto de las Administraciones públicas, para el conjunto de las Comunidades Autónomas o para el conjunto de las Corporaciones Locales (así se infiere de la redacción del inciso segundo, cuando se refiere a "la Administración pública correspondiente", lo que apunta a que una Administración ha rebasado su límite específico); pero, de otro, si se refiere a los límites "particulares" de cada Administración, resulta que el artículo 13.1 sólo los establece para la Administración central y para cada una de las Comunidades Autónomas, pero no para cada una de las Corporaciones Locales.

Por tanto, si el artículo 18.2 proyectado quiere referirse a la superación del 95% del límite establecido para cada Administración pública, conviene aclararlo. A tal fin, se sugiere que el apartado 2 del artículo 18 diga: "Cuando el volumen de deuda pública se sitúe por encima del 95% de los límites establecidos en el artículo 13.1 de esta Ley para cada Administración pública..."; y, paralelamente, que se especifique, en el artículo 13.1, el límite de deuda pública aplicable a las Corporaciones Locales (tal y como se hace para la "Administración central" y para cada una de las Comunidades Autónomas), lo que podría hacerse por referencia a determinados criterios selectivos de carácter objetivo.

2. Advertencia de riesgo de incumplimiento

El artículo 19 recoge una segunda medida preventiva, consistente en la advertencia del riesgo de incumplimiento; no se trata ya de una medida automática, sino que requiere una previa apreciación del riesgo por parte del Gobierno.

a) Formulación de la advertencia

El "riesgo de incumplimiento" que legitima la formulación de la advertencia constituye un concepto jurídico indeterminado de no poca amplitud y cuya apreciación se atribuye al Gobierno que, en su caso, formulará una advertencia a la Administración responsable. No puede ignorarse la importancia de las consecuencias -no sólo jurídicas- que pueden derivar de esa advertencia, lo que exige adoptar ciertas cautelas en relación con aquella potestad atribuida al Gobierno.

Es cierto que resulta difícil dotar de una mayor precisión al concepto jurídico indeterminado sobre el que gravita el precepto, puesto que son indefinibles a priori las innumerables circunstancias que pueden determinar la existencia del riesgo de incumplimiento; precisamente por ello, es imprescindible la exigencia de que la advertencia sea motivada, y que se trate de una motivación detallada que permita a la Administración responsable, en su caso, justificar la inexistencia de riesgo o argumentar su discrepancia con la advertencia formulada y de tan relevantes consecuencias.

Desde la perspectiva procedimental, resulta llamativo que el artículo 19.1 no exija que, con carácter previo a la formulación de la advertencia, se oiga a la Administración que va a ser advertida, sino que, efectuada ésta, la Administración advertida "tendrá el plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo" (artículo 19.2, i.i.); lógicamente, si la Administración advertida no hubiera sido oída antes, podría utilizar ese plazo para intentar desvirtuar la motivación de la advertencia, pero, en tal caso, la no adopción de las medidas a que se refiere el artículo 19.2 determinaría la aplicación de las medidas correctivas de los artículos 20 y 21.

Parece claro que, en la práctica, la advertencia irá siempre precedida de contactos entre una y otra Administración; pero, a juicio del Consejo de Estado, resulta imprescindible que se garantice a la Administración supuestamente responsable la audiencia previa a la formulación de la advertencia, lo que ha de quedar plasmado en la norma proyectada. Esta observación tiene carácter esencial.

También desde el punto de vista procedimental ha de notarse que el artículo 19.1 proyectado prevé que, formulada la advertencia, se dé cuenta de la misma, para su conocimiento, al Consejo de Política Fiscal y Financiera (si la advertida es una Comunidad Autónoma), o a la Comisión Nacional de Administración Local (si se trata de una Corporación Local). Ello entronca directamente con el artículo 135.5 de la Constitución, que dispone que la ley orgánica que desarrolle los principios allí contemplados, regulará también "la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera".

La intervención de los mencionados órganos es ciertamente limitada en este caso, puesto que el precepto se limita a exigir que se les dará cuenta para su conocimiento; se trata pues de una simple comunicación de la advertencia ya formulada, y con la precisión de que es "para su conocimiento" y no para que manifiesten su parecer o tengan otra intervención más activa a raíz de su formulación.

Esa intervención tan limitada de los órganos de coordinación y cooperación sería coherente con unas medidas netamente preventivas que supusieran un escaso grado de intervención estatal; por ejemplo, si la consecuencia de la advertencia se limitara a la medida del artículo 20.3 (exigencia de "informe preceptivo y vinculante" del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas para la concesión de subvenciones o suscripción de convenios por la Administración del Estado con Comunidades Autónomas incumplidoras). Resulta, sin embargo, que, como a continuación se verá, la formulación de la advertencia acarrea consecuencias de mayor intensidad (también desde la perspectiva del principio de autonomía), lo que, a juicio del Consejo de Estado, justifica que se dé una mayor virtualidad a la participación de los órganos de cooperación y coordinación mencionados.

Por ello, sugiere el Consejo de Estado que tal participación se anteponga a la formulación de la advertencia, de manera que el Gobierno, antes de formular la advertencia, oiga al Consejo de Política Fiscal y Financiera o a la Comisión Nacional de la Administración Local, lo que le permitirá tener en cuenta el punto de vista de las demás Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales; oído uno u otro órgano, el Gobierno tendrá asimismo más elementos de juicio para una más detallada y rigurosa justificación de la concurrencia del "riesgo de incumplimiento" que está en la base de la advertencia.

No desconoce el Consejo de Estado que la eficacia de las medidas previstas en el anteproyecto y la consecución de los objetivos en él recogidos exigen, en muchos casos, actuaciones rápidas y no trabas procedimentales que puedan retrasar las medidas hasta hacerlas ineficaces. Sin embargo, tampoco puede ignorarse la garantía que el procedimiento supone, en particular cuando se trata de actuaciones que pueden afectar al principio de autonomía. En definitiva, la Ley orgánica proyectada debe lograr el equilibrio entre la celeridad que demandan las medidas orientadas a la efectividad de los principios recogidos en el artículo 135 de la Constitución y las garantías que exige la efectividad del principio de autonomía, también consagrado en el artículo 137 de la Constitución.

El artículo 19.1 proyectado concluye con la indicación de que la advertencia "se hará pública para general conocimiento". Con ello, la advertencia no sólo tendrá las consecuencias jurídicas previstas en el anteproyecto, sino que también puede tener consecuencias políticas y económicas de entidad. Por ello, el Consejo de Estado considera procedente subrayar la función del principio de lealtad institucional en este punto, y en particular, la exigencia (prevista con carácter general en el artículo 9.a del anteproyecto) de que cada Administración -la del Estado en este caso- valore el impacto que sus actuaciones pudieran provocar en el resto de Administraciones públicas. Se sugiere por ello que se pondere la conveniencia de introducir en este artículo 19 una referencia expresa al principio de lealtad institucional, incluso con alguna especificación que garantice su efectividad en este punto.

b) Efectos de la advertencia

Las consecuencias jurídicas que derivan de la advertencia una vez formulada se recogen en el artículo 19.2 (y en el artículo 20.3, segundo párrafo, ya aludido, en lo relativo a la exigencia de "informe preceptivo y vinculante" del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios por parte de la Administración del Estado). Se prevé en ese artículo 19.2 que la Administración advertida tendrá el plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo; y, si no se adoptan medidas tales o el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas aprecia que son insuficientes para conjurar el riesgo, "se aplicarán las medidas correctivas previstas en los artículos 20 y 21".

En el primer caso (adopción, por parte de la Administración advertida, de medidas "para evitar el riesgo"), se trata en efecto de medidas preventivas (que son las que constituyen el objeto de esta sección 1ª del capítulo IV). Sin embargo, si el Ministro aludido apreciara la insuficiencia de las medidas, entrarían en juego las medidas correctivas previstas en los artículos 20 y 21 (ya de la sección 2ª); nótese que, de acuerdo con ello, las medidas correctivas se aplicarían cuando todavía no se ha producido el incumplimiento, esto es, cuando existe sólo una situación de riesgo -no actualizado-, apreciado por el citado órgano estatal (quizás en discrepancia con la Administración afectada).

Por ello, el Consejo de Estado sugiere que se valore la introducción de un nivel intermedio de medidas, preventivas aún y no ya correctivas, específicas en función del concreto riesgo de que se trate; podría tratarse incluso de una previsión de medidas ad hoc, de menor intensidad que las medidas correctivas previstas en la sección 2ª y de asunción voluntaria por parte de la Administración afectada, de forma que su aceptación y aplicación por parte de ésta le permitiera eludir las medidas correctivas de los artículos 20 y 21 (al menos, mientras se tratara de una situación de riesgo y no de incumplimiento).

Con ello se limitaría la rigidez de las consecuencias previstas en el artículo 19.2 (permitiendo una mejor adecuación de la respuesta a la concreta situación de riesgo que en cada caso exista); y ello, en beneficio del principio de autonomía puesto que la Administración afectada podría eludir la aplicación de las medidas correctivas allí previstas mientras se encontrara en una situación de riesgo no actualizado.

B. Medidas correctivas

La sección 2ª del capítulo IV se refiere a las "Medidas correctivas", entre las que se incluyen las "Medidas automáticas de corrección" (artículo 20), el "Plan económico-financiero" (artículo 21) y el "Plan de reequilibrio" (artículo 22).

1. Medidas automáticas de corrección

El artículo 20 contempla las llamadas "medidas automáticas"; se trata, en realidad, de medidas que parecen derivar de la apreciación, por parte del Gobierno, de una situación de incumplimiento (al igual que las del artículo 19 -no consideradas automáticas- derivan también de la apreciación, por parte del Gobierno, en ese caso, de una situación de riesgo).

Sin embargo, es distinta la configuración que del supuesto de hecho realizan su apartado 1 ("...que el Gobierno, de acuerdo con los informes a que se refiere el artículo 17 de esta ley, considere que existe incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública..."), de un lado, y los apartados 2 y 3 -como también el 21.1-, de otro (puesto que en estos se alude directamente a "los supuestos de incumplimiento", sin mención alguna del órgano que ha de apreciarlo ni de los elementos para tal apreciación). A juicio del Consejo de Estado, es necesaria una previsión destinada a establecer, con carácter general, cuándo ha de considerarse producido el incumplimiento, cómo ha de producirse tal constatación y a quién corresponde (lo que permitirá determinar con mayor claridad a partir de qué concreto momento son de aplicación las medidas correctivas previstas en esta sección 2ª).

Cabe notar las distintas consecuencias que, para el caso de incumplimiento, establecen el apartado 1 (para las Comunidades Autónomas) y el apartado 2 (para las Corporaciones Locales allí aludidas), puesto que en el primer caso pasa a ser necesaria la autorización del Estado para "todas las operaciones de endeudamiento de la Comunidad Autónoma incumplidora", mientras que en el segundo la autorización del Estado o de la Comunidad Autónoma es sólo para "todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la corporación local incumplidora" y únicamente en relación con las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (quedando excluidas, por tanto, las demás, para las que nada se prevé, lo que sucede también en otros preceptos del anteproyecto, como el 23.4 o el 24.5). Se trata de cuestiones sobre las que no se detiene la memoria incorporada al expediente, pese a que hubieran merecido alguna atención; en todo caso, debe ponderarse la introducción de alguna precisión en los preceptos correspondientes (por ejemplo, para aclarar el régimen aplicable, en cada caso, a las demás Corporaciones Locales).

El apartado 3 del artículo 20 establece, para los supuestos de incumplimiento allí previstos, que la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios por parte de la "Administración Central" con Comunidades Autónomas incumplidoras "precisará, con carácter previo a su concesión o suscripción, informe preceptivo y vinculante del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas". A juicio del Consejo de Estado, debe sustituirse la expresión "informe preceptivo y vinculante" por la de "informe favorable". Su carácter preceptivo derivará directamente de su exigencia por la norma ahora proyectada ("precisará") y no se tratará tanto de un informe vinculante cuanto de un informe habilitante, de forma que, si el informe es desfavorable, no podrá concederse la subvención o suscribirse el convenio; pero si el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas informa favorablemente la concesión o la suscripción, la "Administración central" podrá, efectivamente, conceder la subvención o suscribir el convenio, pero no vendrá obligada a hacerlo (de forma que podrá decidir finalmente no concederla o no suscribirlo, por razones o circunstancias distintas de las tomadas en consideración por el Ministerio informante -p.ej., por razones ajenas al ámbito financiero-).

En fin, el apartado 4 del artículo 20 dispone que el Gobierno, en caso de proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones, "revisará el sistema aplicando de forma automática el factor de sostenibilidad en los términos y condiciones previstos en la Ley 27/2011, de 1 de agosto (RCL 2011, 1518) , sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social". Como puede apreciarse, se trata de un déficit proyectado -no actualizado-, por lo que la medida prevista en este artículo 20.4 debería encuadrarse entre las medidas preventivas y, por tanto, en la sección 1ª, y no entre las medidas correctivas de la sección 2ª.

Por otra parte, la previsión del artículo 20.4 parece operar una deslegalización en relación con la revisión de los parámetros fundamentales del sistema de la Seguridad Social a que se refiere el artículo 8 de la Ley 27/2011. Se trata de una previsión de "déficit en el largo plazo", lo que permite adoptar la decisión de forma reflexiva y sin sustraerla a la competencia de las Cortes Generales. En consecuencia, este artículo debe dejar claro que lo que puede hacer el Gobierno en el caso previsto es promover la revisión de los parámetros fundamentales del sistema, de acuerdo con lo previsto en la Ley 27/2011, de 1 de agosto.

2. Planes económico-financieros y planes de reequilibrio

a) El plan económico-financiero

El artículo 21 se refiere a una nueva medida correctiva, consistente en la formulación de un plan económico-financiero. Su apartado 1 dispone que, en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, "se formulará un plan económico-financiero que permita en un año la recuperación de la senda establecida en los objetivos o el cumplimiento de la regla de gasto, con el contenido y alcance previstos en este artículo". El hecho de que, verificado el incumplimiento, se imponga la elaboración de un plan económico-financiero ha de considerarse conforme a la Constitución, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional; así lo afirma la STC 198/2011, de 13 de diciembre (RTC 2011, 198) (recogiendo doctrina anterior), al señalar que, "partiendo de la legitimidad del establecimiento por el Estado del principio de estabilidad presupuestaria, debemos atribuir igual legitimidad al criterio de que cuando dicho principio no se atienda en el momento de la aprobación del presupuesto o se constate su incumplimiento en la liquidación del mismo, el Estado imponga ex art. 149.1.13 CE la elaboración por las Comunidades Autónomas correspondientes de un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio, pues de no hacerse así quedaría sin efecto el objetivo de estabilidad y, por consecuencia, la citada competencia del Estado, a cuyo través éste ha de garantizar el equilibrio de la política económica general".

En cuanto a la concreta regulación prevista, y en relación con el supuesto de hecho (en "caso de incumplimiento"), ha de recordarse lo ya advertido en relación con los apartados 2 y 3 del artículo 20, sobre la necesidad de una previsión destinada a establecer, con carácter general, cuándo ha de considerarse producido el incumplimiento y en qué términos debe producirse tal declaración. En lo que se refiere a la consecuencia jurídica, no se dice en este apartado a quién corresponde la formulación del plan ("se formulará"), cuestión que se regula en el artículo 23 y sobre la que después se volverá. En fin, se trata de un plan que debe permitir, en un año, "la recuperación de la senda establecida en los objetivos o el cumplimiento de la regla de gasto". Con tal redacción, parece que el plan no se orienta a que en el plazo de un año se cumplan los objetivos (de estabilidad presupuestaria o de deuda pública), sino a que se "recupere la senda establecida en los objetivos". Aunque parece que ello debe ponerse en conexión con lo previsto en el artículo 15.3 del anteproyecto (que, a su vez, debería aludir al 13.1 y no al 13.3), la introducción de alguna precisión en este apartado 1 del artículo 21 contribuiría a aclarar el sentido del precepto.

El contenido mínimo del plan económico-financiero está contemplado en el apartado 2 del mismo artículo 21, si bien su apartado 3 introduce una cláusula de apertura al añadir que, cuando el incumplimiento suponga la activación del procedimiento de déficit excesivo de la Unión Europea o de otros mecanismos de supervisión europeos, "el plan deberá incluir cualquier otra información adicional exigida".

No se especifica de forma expresa en este artículo por quién puede ser exigida esa información adicional. La referencia al procedimiento de déficit excesivo de la Unión Europea (regulado, principalmente, en el artículo 126 del TFUE y en el Protocolo nº 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo anejo a los Tratados, así como en el Reglamento (CE) 1467/1997, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo) y a "otros mecanismos de supervisión europeos" apuntan a una información adicional exigida desde las instituciones y órganos de la Unión Europea. Pero también cabe entender que, como consecuencia de la activación de aquel procedimiento o de estos mecanismos de supervisión, el Estado ha de adoptar una posición más activa ante la Unión Europea y puede exigir la inclusión de cualquier otra información adicional en el plan económico- financiero. Por ello, entiende el Consejo de Estado que debe introducirse alguna precisión en este punto.

Análoga observación ha de hacerse en relación con el artículo 22.3, que reproduce, en relación con el plan de reequilibrio, lo que el artículo 21.3 prevé respecto del plan económico-financiero. Pero también debe corregirse el inciso inicial de ese artículo 22.3 que, al reproducir los términos del 21.3, ignora que mientras el artículo 21 se refiere, en efecto, a supuestos de incumplimiento, el artículo 22 se refiere a los supuestos de los artículos 11.3 y 13.3, que no son de incumplimiento (aunque sí de exceso de déficit o de deuda), por lo que debe corregirse o matizarse el inciso inicial del artículo 22.3 proyectado.

b) El plan de reequilibrio

Con ello se desplaza ya la atención al artículo 22, que regula el plan de reequilibrio. También aquí se utiliza el impersonal ("se presentará"), tanto en su apartado 1 como en su apartado 2, de forma que es el artículo 23 el que determina a quién corresponde la elaboración o aprobación del plan de reequilibrio en cada caso. Ahora bien, ha de notarse que, a diferencia de lo que ocurre con los planes económico-financieros, en el caso de los planes de reequilibrio el artículo 23 sólo regula su elaboración y aprobación en los supuestos referidos a la "Administración central" y a las Comunidades Autónomas, pero no en el caso de las Corporaciones Locales.

La razón de ello es clara en el caso del artículo 22.1, que se ciñe a los supuestos previstos en el artículo 11.3 del anteproyecto (limitado a supuestos en que pueden incurrir en déficit estructural el Estado y las Comunidades Autónomas), pero no lo es tanto en el caso del artículo 22.2, relativo a los supuestos del artículo 13.3, en el que se permite que se superen los límites de deuda pública (límites que rigen no sólo para el Estado y las Comunidades Autónomas, sino también para las Corporaciones Locales). Ha de tenerse en cuenta no sólo que las Corporaciones Locales pueden realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda, sino que la autorización para realizar unas u otras puede corresponder al Estado o a las Comunidades Autónomas, según los casos (cfr., en particular, artículo 13.5 del anteproyecto y 53 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo).

Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que debe precisarse a quién corresponde la elaboración y aprobación de los planes de reequilibrio, en relación con los supuestos previstos en el artículo 22.2 del anteproyecto (que remite, a su vez, a los del artículo 13.3 proyectado), cuando los límites de deuda pública superados sean los de las Corporaciones Locales.

3. Tramitación y seguimiento de los planes

a) Plazos para su aprobación y aplicación

El artículo 23 regula la tramitación y seguimiento de los planes económico-financieros y de los planes de reequilibrio. Su apartado 1 dispone que unos y otros serán "elaborados" en el plazo máximo de un mes "desde que se constate el incumplimiento" o se aprecien las circunstancias previstas en el artículo 11.3. Nuevamente ha de recordarse lo que se dijo en relación con los artículos 20 (apartados 2 y 3) y 21 (apartado 1), sobre la necesidad de una previsión destinada a establecer, con carácter general, cuándo ha de considerarse producido el incumplimiento (y, en general, una regulación de tal declaración; en particular, cómo ha de producirse la constatación y a quién corresponde). Sólo así podrá fijarse con precisión el dies a quo del plazo de un mes contemplado en este artículo 23.1 del anteproyecto. Además, deberá reconsiderarse si dicho plazo se establece para la "elaboración" de los planes (en su caso, con alguna precisión más) o para su aprobación, habida cuenta de lo que a continuación se apunta.

Resulta necesaria una mayor precisión en el párrafo segundo del mismo artículo 23.1, de acuerdo con el cual, la "puesta en marcha" de estos planes "no podrá exceder de 3 meses desde su elaboración". En principio, parece que el cómputo debería iniciarse no desde su elaboración (que es un proceso) sino desde su aprobación (que cierra aquel proceso). La diferencia es relevante a la vista de la regulación proyectada, para los distintos supuestos, en los diferentes apartados del artículo 23 del anteproyecto

Así, el apartado 2 prevé, para el caso de la "Administración central", que cada uno de aquellos planes "será elaborado por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas", pero su aprobación se atribuye a las Cortes Generales y se producirá, lógicamente, una brecha temporal desde que concluya su elaboración por el Gobierno hasta que se produzca su aprobación por las Cortes. También se plantean dudas en relación con los planes "elaborados por las Comunidades Autónomas" (apartado 3) y, en particular, sobre la incidencia que, a efectos de cómputo del plazo para su puesta en marcha, ha de tener la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera (cuestión sobre la que a continuación se volverá). Otro tanto cabe decir en relación con los planes "elaborados" por las Corporaciones Locales (apartado 4), que deben ser aprobados por el Pleno, pero que están sometidos a una ulterior aprobación definitiva por la Administración del Estado o por la Comunidad Autónoma, en los casos allí recogidos. En consecuencia, debe quedar precisado cuándo comienza el cómputo para la puesta en marcha de los planes teniendo en cuenta los diversos supuestos contemplados en el mismo artículo 23.

b) La participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera

Mayores dudas suscita el artículo 23.3 que dispone que los planes elaborados por las Comunidades Autónomas serán remitidos al Consejo de Política Fiscal y Financiera, que comprobará la idoneidad de las medidas incluidas y la adecuación de sus previsiones a los objetivos fijados. Si el Consejo de Política Fiscal y Financiera considera que las medidas contenidas en el plan presentado no garantizan la corrección de la situación de desequilibrio, requerirá a la Comunidad Autónoma afectada la presentación de un nuevo plan; y si la Comunidad Autónoma no presenta el nuevo plan en plazo, o el citado Consejo considera que las medidas contenidas en el mismo no son suficientes, "se aplicarán las medidas coercitivas previstas en el artículo 25".

Las dudas aludidas surgen desde la perspectiva del principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, habida cuenta de que la regulación proyectada supone que los planes elaborados por una Comunidad Autónoma han de ser sometidos al Consejo de Política Fiscal y Financiera, que puede rechazar el plan y requerir a aquélla la presentación de un nuevo plan. En particular, ha de subrayarse que la falta de presentación de un nuevo plan o su insuficiencia (apreciada por el Consejo de Política Fiscal y Financiera) determina la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el artículo 25 del anteproyecto.

La cuestión ha de ser abordada desde la jurisprudencia constitucional, para lo que resulta especialmente ilustrativa la doctrina sentada en la STC 134/2011, de 20 de julio, reiterada en otras sentencias más recientes (STC 198/2011, de 13 de diciembre, entre otras). Tras aceptar la legitimidad constitucional de que, en caso de incumplimiento, se imponga a las Comunidad Autónoma incumplidora la elaboración de un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio, en los términos ya apuntados, se aborda la exigencia de que dicho plan sea remitido por la Comunidad Autónoma al Consejo de Política Fiscal y Financiera para que compruebe la idoneidad de sus medidas. Se trata de un órgano -insiste el Tribunal- que traduce el marco constitucional de coordinación y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia financiera, por lo que aquella regulación "tampoco puede merecer reproche, pues la idoneidad de dicho plan tiene necesaria repercusión en la estabilidad presupuestaria del propio Estado y de las restantes Comunidades Autónomas, que puede resultar desvirtuada si no se constata esa idoneidad".

Recuerda el Tribunal que, entre las competencias estatales, figura de forma explícita la coordinación en diversos preceptos de la Constitución, con el alcance previsto en cada uno de ellos; y, en estos casos en que existe una atribución constitucional expresa, el alcance de los acuerdos de los órganos coordinadores será el que se derive del ejercicio de la correspondiente competencia. Pues bien, en aquel caso -como sucede ahora- "inciden de modo directo las competencias del Estado del art. 149.1.13 y 14 CE, pero también las de coordinación en materia financiera (art. 156.1 CE) y las de colaboración establecidas por el legislador orgánico (art. 157.3 CE), derivándose de todo ello que estamos ante medidas que por afectar al Estado en su conjunto "han de adoptarse con carácter general y de forma homogénea para todo el sistema" ( STC 31/2010 [RTC 2010, 31] , FJ 130), generalidad y homogeneidad que se reflejan en el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas".

Continúa el razonamiento señalando que la comprobación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de la idoneidad de las medidas del plan económico-financiero no puede considerarse como un simple mecanismo de control de la actividad presupuestaria de las Comunidades Autónomas, pues los presupuestos autonómicos "inciden en la actividad de diferentes Administraciones públicas -la de las Comunidades Autónomas, en primer lugar, pero también las del Estado y otros entes territoriales e institucionales- siendo patente tanto su directa relación con la ordenación general de la actividad económica como la obligación de respetarlas que a todas ellas incumbe", pues si cada Comunidad Autónoma pudiera instrumentar libremente y sin homogeneidad las medidas de adecuación al objetivo -en este caso incumplido- de estabilidad presupuestaria, dicho objetivo resultaría de difícil o imposible cumplimiento. Es, pues, a través de medidas de coordinación en el seno del órgano establecido por el legislador orgánico en cumplimiento de la Constitución (art. 157.3 CE), como se garantiza el cumplimiento de la política económica de estabilidad presupuestaria del Estado.

Ahora bien, en la regulación examinada en aquellas sentencias, la apreciación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de si el plan económico-financiero elaborado por las Comunidades Autónomas se adecua o no al objetivo de estabilidad presupuestaria "se detiene allí, esto es, no conlleva en el caso de que la apreciación sea negativa la sustitución en la competencia de la Comunidad Autónoma para la elaboración del plan, sustitución que sería inconstitucional (...), sino que se traduce en un requerimiento a aquélla para que lleve a cabo su reformulación". Esta técnica del requerimiento a la Comunidad Autónoma ha sido considerada legítima por el Tribunal Constitucional, dado que consiste en comunicar la anomalía al órgano competente a fin de que éste remedie el incumplimiento detectado, por lo que no es sino un instrumento que permite al Estado velar para que no se produzcan diferencias en la ejecución o aplicación del bloque normativo, reconociendo la legitimidad de una función de vigilancia del Estado sobre las actuaciones ejecutivas de las Comunidades Autónomas.

Por todo ello, concluye el Tribunal que "no vulnera la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la necesaria elaboración por las Comunidades Autónomas del plan económico-financiero cuando los presupuestos autonómicos se aprueben o liquiden con desequilibrio, ni tampoco lo hace su examen por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y la presentación de un nuevo plan cuando el anterior no garantice el cumplimiento del objetivo de estabilidad"; y la atribución al Consejo de Política Fiscal y Financiera de la facultad de emitir informes y de adoptar acuerdos en relación con la aplicación efectiva del objetivo de estabilidad presupuestaria se considera adecuada a las competencias de coordinación y cooperación que son propias de dicho órgano.

A la vista de la doctrina expuesta, entiende el Consejo de Estado que la regulación recogida en el artículo 23.3 del anteproyecto puede considerarse conforme con la Constitución, si bien merece una consideración adicional la previsión de su inciso final que prevé, para el caso de que no se presentara un nuevo plan o de que las medidas contenidas en él se considerasen insuficientes por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que "se aplicarán las medidas coercitivas previstas en el artículo 25".

c) Efectos de la apreciación negativa: aplicación de medidas coercitivas

La citada consecuencia constituye un elemento diferencial entre la regulación examinada en la repetida STC 134/2011 (en que la apreciación negativa del Consejo se traducía en un requerimiento a la Comunidad Autónoma para su reformulación) y la recogida en el anteproyecto, que determina la aplicación de las aludidas medidas coercitivas. En todo caso, el anteproyecto no prevé, para el caso de rechazo por el Consejo, la sustitución de la competencia autonómica para la elaboración del plan, lo que sí podría reputarse inconstitucional, a la vista de la doctrina sentada en la STC 134/2011, de 20 de julio (RTC 2011, 134) .

En efecto, el anteproyecto recoge una vía intermedia entre el simple reenvío (que podría ser indefinido) a la Comunidad Autónoma y la sustitución de la competencia autonómica, al imponer, tras una primera devolución, la aplicación de las medidas coercitivas del artículo 25. Sin entrar -por ahora- en el análisis de esas medidas coercitivas previstas en el artículo 25 del anteproyecto, es claro que se trata de medidas que afectan al principio de autonomía financiera, por lo que la cuestión ha de ser abordada desde la configuración constitucional de este principio.

En relación con ello, baste recordar ahora que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, la autonomía exige que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, debiendo impugnarse la validez y eficacia de dichas actuaciones a través de los mecanismos constitucionalmente previstos, de forma que el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica o cuasi jerárquica. Pero también ha señalado la jurisprudencia constitucional que las competencias del Estado pueden suponer límites para la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas; límites que han de reputarse constitucionales cuando se deriven de las prescripciones de la propia Constitución. Ciertamente, la STC 134/2011 afirma la constitucionalidad de los límites establecidos en la regulación allí examinada, al considerar que se trataba de límites derivados del principio de coordinación y de las funciones de coordinación que al Estado corresponden en materia económica y financiera. A ello cabe añadir ahora que la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución (aprobado por la reforma de 27 de diciembre de 2011) introduce una regulación que entraña la aparición de nuevos límites a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, al imponer determinadas exigencias y restricciones a "todas las Administraciones públicas".

En particular, ha de notarse que el artículo 135 de la Constitución, tras una regulación que incluye la consagración del principio de estabilidad presupuestaria y la afirmación de límites para el déficit estructural y el volumen de deuda, remite expresamente a una ley orgánica, entre otras cuestiones, la regulación de la distribución de esos límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones públicas "y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse". Cabe notar, asimismo, que en la disposición adicional única incluida en la mencionada reforma de la Constitución se añade que la ley orgánica prevista en el artículo 135 "contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo 135.3 de la Constitución Española".

A partir de ello, puede considerarse justificado que el Estado adopte medidas que se reputen imprescindibles para asegurar la corrección de tales desviaciones y, en consecuencia, la efectividad de los principios recogidos en el artículo 135 de la Constitución. Recordando lo que se dice en la repetida STC 134/2011 (con cita de la STC 62/2001 [RTC 2001, 62] ), con base ahora en lo dispuesto en el citado artículo 135 (en lugar de en el principio de coordinación), cabe justificar que el Estado acuerde una medida con fuerza normativa general susceptible de incidir en las competencias autonómicas en materia financiera, siempre que aquélla tenga una relación directa (más aún, si se considera necesaria) para la corrección de aquellas desviaciones y, en definitiva, para la efectividad de los aludidos objetivos y principios.

Pues bien, el anteproyecto establece una serie de medidas correctivas para el caso de incumplimiento, haciendo gravitar la corrección sobre la propia Administración responsable (lo que es conforme con la mayor virtualidad del principio de autonomía financiera); pero ello se acompaña de un mecanismo de respaldo, para el caso de una eventual insuficiencia de las medidas correctivas adoptadas por la Comunidad Autónoma, que se configura, así, como el medio de asegurar la corrección de las desviaciones exigida por la Constitución (a modo de régimen sancionador aplicable a todas las Administraciones públicas), y que no hace sino garantizar el cumplimiento de las exigencias establecidas en la Ley proyectada.

En definitiva, entiende el Consejo de Estado que es conforme con la Constitución el establecimiento de un respaldo sancionador (configurado en este caso como "medidas coercitivas") que garantice, en última instancia, la corrección de las desviaciones que se produzcan sobre los límites de déficit y de deuda, habida cuenta de que la propia Constitución impone, de forma expresa, la corrección de esas desviaciones. Cuestión distinta es cuáles puedan o deban ser esas medidas coercitivas, y cuándo puedan entrar en juego unas u otras, cuestión sobre la que se volverá después, al analizar la sección 3ª (artículos 25 y 26).

d) Informes de seguimiento: el papel del Consejo de Política Fiscal y Financiera

Antes de entrar a examinar la sección 3ª, es necesario hacer algunas observaciones en relación con el artículo 24 (relativo a los informes de seguimiento de los planes), al que son aplicables muchos de los razonamientos expuestos en relación con el artículo 23.

Se prevé en él, en síntesis, que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas elabore, semestralmente, un informe de seguimiento de la aplicación de las medidas contenidas en los planes en vigor (para lo cual recabará la información necesaria) y que el titular del Departamento informe al Consejo de Política Fiscal y Financiera y a la Comisión Nacional de Administración Local sobre el seguimiento de dichos planes. Ahora bien, en el caso de que el informe correspondiente al primer semestre verifique una desviación en la aplicación de las medidas, el Ministro "requerirá a la Administración responsable para que justifique dicha desviación, aplique las medidas o, en su caso, incluya nuevas medidas que garanticen el cumplimiento del objetivo de estabilidad"; y, en caso de que el informe correspondiente al segundo semestre verifique que no se ha dado cumplimiento a las medidas incluidas en el plan y ello motivara el incumplimiento del objetivo de estabilidad, "se aplicarán las medidas coercitivas del artículo 25".

A diferencia de lo previsto en el artículo 23.3, en este caso el elemento desencadenante del requerimiento primero, y de la aplicación de las medidas coercitivas después, es un informe elaborado por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (y no el posicionamiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera).

La jurisprudencia constitucional antes citada (en particular, STC 134/2011) justificaba que se atribuyera al Consejo de Política Fiscal y Financiera la decisión acerca de la idoneidad de las medidas incluidas en los planes económico-financieros, y las mismas razones apoyarían su intervención para verificar la desviación en la aplicación de las medidas (generando el consiguiente requerimiento a la Administración autonómica responsable) o que no se ha dado cumplimiento a las medidas incluidas en el plan, motivando un incumplimiento del objetivo de estabilidad (con la consiguiente aplicación de las medidas coercitivas del artículo 25). En definitiva, el Consejo de Política Fiscal y Financiera es el órgano que traduce o en el que se refleja el marco constitucional de coordinación y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia financiera, por lo que parece razonable atribuirle la apreciación de las circunstancias que pueden desembocar en la aplicación de las medidas coercitivas previstas en la norma proyectada, tal y como ha quedado expuesto.

En la misma dirección parece apuntar el artículo 135 de la Constitución que, ciertamente, remite a la ley orgánica la determinación de la "forma y plazo de corrección de las desviaciones" sobre los límites de déficit y de deuda; pero también -y en primer término- la regulación de la "participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera". Esa participación queda limitada, en este relevante punto del artículo 24 (que puede generar la aplicación de medidas coercitivas), a ser informado por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, sobre el seguimiento de los planes (participación de mucha menor relevancia que la que se le reconoce en el artículo 23.3, que también puede desencadenar la aplicación de medidas coercitivas), lo que, en principio, resulta cuestionable.

Sentado lo anterior, no puede ignorarse que también existen razones que pueden apoyar que sea el Gobierno quien constate la concurrencia de las circunstancias determinantes de que se formule un requerimiento a la Administración responsable o de que se apliquen las medidas coercitivas en caso de que el incumplimiento de las medidas incluidas en el plan motive el incumplimiento del objetivo de estabilidad.

En particular, conviene tener presente la dimensión comunitaria (europea) de la cuestión y las consecuencias que para el Reino de España puede acarrear el incumplimiento de los límites de déficit y de volumen de deuda. Ya el artículo 135 de la Constitución revela esa dimensión comunitaria de la materia regulada, como también lo hace, con claridad, la exposición de motivos y la regulación del anteproyecto. Así las cosas, cumple recordar ahora -como hace también la repetida STC 134/2011, con cita de jurisprudencia anterior- "la necesidad de proporcionar al Gobierno los instrumentos indispensables para desempeñar la función que le atribuye el art. 93 CE", si bien esa responsabilidad ad extra no justifica la asunción por la Administración del Estado de una competencia que no le corresponde ( STC 79/1992 [RTC 1992, 79] ).

También cabe recordar en este punto la diferencia afirmada por la jurisprudencia constitucional entre ejecución o cumplimiento del Derecho comunitario (que corresponderá a quien materialmente ostente la competencia) y la garantía de su cumplimiento, de forma que, como recordaba la STC 80/1993 (RTC 1993, 80) , la plena garantía del cumplimiento y ejecución del Derecho comunitario (que el artículo 93 de la Constitución encomienda al Estado) ha de dotar al Gobierno de la Nación de los instrumentos necesarios para desempeñar esa función garantista, tal y como recuerda también la STC 45/2001 (RTC 2001, 45) .

En todo caso, es claro que la constatación de la desviación o del incumplimiento de las medidas incluidas en el plan y del objetivo de estabilidad no determinan la asunción de competencia alguna por el Estado ni poderes de sustitución, sino la aplicación de las medidas coercitivas previstas en el artículo 25 que se configuran así, según ya quedó apuntado, como mecanismo establecido por la Ley para respaldar el cumplimiento de las medidas y, en definitiva, de los principios y objetivos establecidos en la Constitución y desarrollados en la Ley proyectada.

A partir de todo lo anterior, entiende el Consejo de Estado que, en la regulación proyectada del artículo 24, debería darse una participación mucho más relevante al Consejo de Política Fiscal y Financiera (y, en su caso, de la Comisión Nacional de la Administración Local) en la adopción de las decisiones o en la constatación de las circunstancias que pueden determinar la aplicación de las medidas coercitivas del artículo 25 proyectado; pero ello debe entenderse sin perjuicio de que pueda atribuirse el poder último de decisión al Gobierno cuando esté en juego el cumplimiento de las normas de la Unión Europea y para garantizar su efectivo cumplimiento.

C. Medidas coercitivas

Bajo el título de "Medidas coercitivas", la sección 3ª del capítulo IV regula medidas de diversa naturaleza. Ciertamente, todas pueden considerarse coercitivas, en cuanto ejercen una presión sobre la Administración incumplidora para forzar su voluntad o su actuación en el ámbito financiero. Pero en unos casos se trata de una coerción ejercida directamente desde la Ley proyectada (y, en este sentido, cualquier régimen sancionador tiene carácter coercitivo) y en otros el anteproyecto prevé que desde el Gobierno -o desde las Comunidades Autónomas competentes- se adopten medidas para forzar el cumplimiento, por otra Administración, de las exigencias de la Ley. Así, aunque el artículo 25 se titula "Medidas coercitivas", en él se incluye la regulación de medidas de cumplimiento forzoso -impuestas directamente por la Ley proyectada en razón del incumplimiento-, mientras que el artículo 26, bajo el epígrafe "Medidas de cumplimiento forzoso" pretende desarrollar la llamada coerción estatal prevista en el artículo 155, y regula medidas coercitivas que el Gobierno o la Comunidad Autónoma pueden adoptar frente a la Administración incumplidora. Por ello, se sugiere una reconsideración de la estructura de esta sección.

1. Las medidas coercitivas del artículo 25

El artículo 25.1 del anteproyecto impone a la Administración responsable dos consecuencias, consistentes en dos actuaciones que debe llevar a cabo la propia Administración, en caso de incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio. A juicio del Consejo de Estado, debería matizarse el inciso inicial del artículo 25.1, completándolo, para aludir a los supuestos de incumplimiento de los planes, "siempre que ello suponga el mantenimiento del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto" (o con otra previsión o formulación análoga); y ello, porque el cumplimiento de aquellos planes tiene carácter instrumental respecto de la consecución o efectividad de estos objetivos y regla, por lo que el fallo del instrumento no debe merecer sanción si ha quedado resuelta -aunque sea por otras vías- la finalidad perseguida.

En los dos apartados del proyectado artículo 25 es perceptible el modelo de medidas previstas en el Derecho de la Unión Europea en relación con el procedimiento de déficit excesivo y, en particular, en el Reglamento (CE) 1467/1997, del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo. Así, en el apartado 1.b de este artículo 25 - en el que debería fijarse un plazo para la constitución del depósito- se aprecia el patrón del artículo 126.9 del TFUE [así como, en la cuantía, del artículo 12 del citado Reglamento (CE) 1467/1997], mientras que en el apartado 2 se percibe la impronta del artículo 10.bis del mismo Reglamento (CE) 1467/1997 [en la redacción dada por el reciente Reglamento (UE) nº 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, cuyo texto español es, en este punto, manifiestamente mejorable y debería ser corregida a la vista de las versiones existentes en otros idiomas].

Ahora bien, aunque es razonable la utilización del modelo comunitario, deben salvarse las distancias y cuidarse el lenguaje cuando las medidas se enmarcan dentro del ámbito estatal y en el marco del ordenamiento interno. Así, en el apartado 2 -del mismo artículo 25- más que el "envío de una delegación" de expertos, debería recoger la "creación de una comisión" de expertos u otra expresión más acorde con la dimensión intraestatal de la medida. Sin embargo, este artículo 25.2 suscita otras dudas de mayor calado. Se prevé en él que, si transcurrido un plazo de 9 meses desde la constitución del depósito siguen sin adoptarse las medidas necesarias, "el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una delegación de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada"; añade que esta delegación "podrá solicitar, y la administración correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto a las partidas de ingresos o gastos". A partir de ello, la delegación "deberá presentar una propuesta de medidas" y sus conclusiones se harán públicas. Y concluye el precepto: "No se podrá autorizar ninguna operación de crédito, ni la administración correspondiente tendrá acceso a los mecanismos de financiación previstos en esta Ley hasta que dichas medidas hayan sido implementadas".

Se trata, por tanto, de un órgano que parece incardinarse en la estructura jerárquica de la Administración del Estado ("bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas"), cuya composición no se concreta en el anteproyecto (más allá de su integración por "expertos"), y que no sólo puede recabar de la Administración correspondiente cualquier información, sino que deberá presentar una "propuesta de medidas" que, en realidad, se configura, más que como una propuesta, como un conjunto de medidas directamente vinculantes, habida cuenta de las relevantes consecuencias que el precepto deriva directamente de su falta de aplicación, además de franquear el paso a la aplicación de las previsiones del artículo 26, como después se verá.

A juicio del Consejo de Estado, es necesaria una reconsideración de este artículo 25.2, que suscita serias dudas, en particular desde la perspectiva del principio de autonomía financiera y la jurisprudencia constitucional que ha quedado someramente esbozada. Ciertamente, se trata de un mecanismo que entra en juego en una fase avanzada y después de otros intentos -fallidos- de hacer efectivos los principios recogidos en la Constitución y de corregir las desviaciones producidas sobre los límites de déficit y de deuda. Pero, precisamente por ello, y por el riesgo de afectación del principio de autonomía financiera constitucionalmente garantizada, la medida prevista debe estar delimitada en la Ley proyectada con la mayor precisión posible (y no como una remisión en blanco a lo que determine el Ministerio o un órgano que actúa bajo su dirección) y de forma que el cumplimiento de lo previsto en el artículo 135 de la Constitución no afecte a otros principios constitucionalmente garantizados más allá de lo estrictamente necesario.

Como apunte urgente para una línea de reconsideración del precepto, puede tratar de perfilarse un mecanismo más próximo a una forma de colaboración, impulsado desde el Gobierno, pero perfilado desde la Ley proyectada, y salvando en lo posible el margen de actuación propio de la autonomía financiera. Así, aunque sea el Gobierno el que adopte la decisión de constituir la comisión de expertos (recuérdese la reiterada afirmación del Tribunal Constitucional de que se ha de dotar al Gobierno de los instrumentos necesarios para desempeñar la función garantista a que se refiere el artículo 93 de la Constitución), puede ser la Ley la que perfile la composición de esa comisión de expertos, configurándolo no como un órgano incardinado en la estructura jerárquica de la Administración del Estado, sino como un órgano de colaboración en el que, junto a expertos nombrados por el Gobierno pueda existir también algún experto designado por la Administración afectada (que, al cabo, será la encargada de implementar las medidas propuestas), por los órganos de coordinación institucional en materia de política fiscal y financiera (a los que alude el propio artículo 135 de la Constitución) e incluso por las Cortes Generales (a las que también se refiere el artículo 93) o por el Senado, plasmando así funcionalmente su caracterización constitucional como cámara de representación territorial. No se olvide que se trata de una comisión que no se crea antes de transcurridos nueve meses desde la constitución del depósito previsto en el artículo 25.1.b, por lo que los nombramientos desde distintas instancias no tienen por qué suponer ningún retraso (incluso podría preverse la actuación de la comisión, llegado el caso, con los miembros efectivamente designados, aun cuando hubiera alguna designación pendiente).

No se objeta, en cambio, la potestad de recabar cualquier información pertinente a los efectos perseguidos, y la correspondiente obligación de la Administración afectada de facilitarla. Pero sí conviene reconsiderar la configuración de la "propuesta de medidas" (habida cuenta de sus efectos), que podría perfilarse como una propuesta susceptible de ser asumida por la Administración responsable, pero permitiendo a ésta también hacer propuestas alternativas que pudieran ser aceptadas por la comisión de expertos. A partir de estas ideas y otras en la misma línea, quedaría mejor justificada la consecuencia de que, mientras no se implementaran las medidas finalmente decididas, no se pudiera autorizar ninguna operación de crédito y que la administración correspondiente no tuviera acceso a los mecanismos de financiación previstos en la Ley proyectada.

2. Las medidas coercitivas del artículo 26

Cierra el capítulo IV el artículo 26, que incorpora tres apartados en los que se regulan las llamadas intervenciones singulares del Estado sobre las Comunidades Autónomas y de uno y otras sobre las Corporaciones Locales. Así, el apartado primero se refiere al ejercicio de la coerción estatal sobre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 155 de la Constitución, mientras que el segundo y el tercero (que podrían refundirse o separarse del 26.1 en un artículo diferenciado) contemplan medidas que pueden adoptar el Estado o la Comunidad Autónoma respecto de las Corporaciones Locales incumplidoras, a fin de forzar el cumplimiento.

a) Incumplimiento de las Comunidades Autónomas

Puesto que el artículo 26.1 constituye una aplicación a este ámbito de lo previsto en el artículo 155 de la Constitución (cuya mención expresa merecería una reflexión detenida), parece claro que el supuesto de hecho ahora perfilado debe ser consistente con el previsto en la Constitución, y otro tanto debe poder predicarse de las respectivas consecuencias jurídicas. Sin embargo, el análisis del precepto no permite un juicio favorable desde este segundo punto de vista.

Dispone el apartado 1 del artículo 155 de la Constitución:

"Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general".

Por su parte, el artículo 26.1 del anteproyecto se refiere al supuesto de que "una Comunidad Autónoma no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos previsto en el artículo 25.1 a), no constituyese el depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1 b) o [no aplicase] las medidas propuestas por la delegación de expertos previstas en el artículo 25.2". En los dos primeros casos (las referidas a los dos subapartados del artículo 25.1), se trata, en efecto, de obligaciones impuestas por la Ley ahora proyectada; en el tercero, aparte de faltar el inciso que se ha introducido en la anterior transcripción, la Ley habla de propuesta de medidas y deriva directamente unas consecuencias financieras de su no implementación; pero no afirma de forma expresa la obligación de cumplir esas medidas, que se califican de simples "propuestas". A juicio del Consejo de Estado, si se va a establecer expresamente que el incumplimiento de una determinada obligación desencadene el mecanismo del artículo 155 de la Constitución, resulta necesario que esa obligación se recoja en la Ley proyectada de forma clara, expresa y terminante. En todo caso, la configuración del supuesto de hecho en este punto debe quedar pendiente de la redacción que finalmente se dé al artículo 25.2 de la Ley proyectada (de acuerdo con lo que ya se apuntó).

Mayores reservas suscita la consecuencia jurídica recogida en el artículo 26.1 del anteproyecto. Se dispone allí que, en los supuestos que ya han quedado aludidos, "el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución Española, requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que lleve a cabo, en el plazo que se indique al efecto, las medidas que especifique el requerimiento, que podrán consistir, entre otras, en la adopción de un acuerdo de no disponibilidad, en la transformación del depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1 b) en multa coercitiva de esta ley o en la ejecución de las medidas propuestas por la delegación de expertos".

A juicio del Consejo de Estado el requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma no puede tener por objeto, en la norma proyectada, que lleve a cabo cualesquiera medidas (que es lo que permite el anteproyecto al referirse a las "medidas que especifique el requerimiento, que podrán consistir, entre otras, ..."), sino que su objeto ha de ser, precisamente, el cumplimiento de las obligaciones que han quedado incumplidas (y que han desencadenado la aplicación de este mecanismo extraordinario). En efecto, la razón de ser de ese requerimiento previo está vinculada a la concesión a la Comunidad Autónoma de una última oportunidad para el cumplimiento voluntario, antes de promover la adopción de medidas para obligar al cumplimiento forzoso.

En consecuencia, el requerimiento debe ser coherente con el supuesto de hecho que determina la aplicación de este mecanismo extraordinario, i. e., con el incumplimiento que está en su base. Así, en el presente caso, el requerimiento podrá referirse a la adopción del acuerdo de no disponibilidad contemplado en el artículo 25.1.a), a la constitución del depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1.b), o al cumplimiento de la obligación que finalmente configure el artículo 25.2 (puesto que tales son las obligaciones cuyo incumplimiento se contemplan en el inciso inicial - supuesto de hecho- de este artículo 26.1). Pero no debe alcanzar el requerimiento a cualesquiera otras medidas ni, en particular, a la "transformación del depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1 b) en multa coercitiva de esta ley", puesto que ninguna obligación impone la Ley a la Comunidad Autónoma acerca de esa transformación (y ello, al margen de las reservas que la formulación concreta suscita desde el concepto de "multa coercitiva" o desde la supuesta potestad de la Comunidad Autónoma de operar esa "transformación").

Las mismas consideraciones han de tener reflejo en el segundo párrafo del proyectado artículo 26.1, de acuerdo con el cual, en caso de no atenderse el requerimiento, el Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adoptará ("podrá adoptar", dice el artículo 155 de la Constitución) las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma "al cumplimiento forzoso de las medidas contenidas en el requerimiento". Este último inciso, puesto en relación con el párrafo anterior del mismo artículo 26.1, no es conforme con lo previsto en la Constitución, por lo que debe modificarse. Tal y como señala su artículo 155, lo que puede hacer el Gobierno, una vez obtenida la aprobación por mayoría absoluta del Senado, es adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de las obligaciones incumplidas, esto es, de aquellas cuyo incumplimiento desencadenó la aplicación del artículo 155 (o, en su caso, para la protección del interés general contra el que se hubiera atentado gravemente).

Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que el artículo 26.1 del anteproyecto ha de ser objeto de una revisión en profundidad, de acuerdo con los criterios que han quedado apuntados: por una parte, el supuesto de hecho debe quedar referido a determinadas obligaciones impuestas por la Ley de forma clara y expresa; por otra, el requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma debe tener por objeto el cumplimiento de dichas obligaciones (esto es, de aquellas cuyo incumplimiento está en la base de la aplicación del precepto); en fin, el párrafo segundo ha de adecuarse a lo previsto en el artículo 155, permitiendo al Gobierno adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de aquellas obligaciones. Esta observación tiene carácter esencial en tanto que obedece a la necesidad de preservar la más estricta constitucionalidad de la norma proyectada.

Por lo demás, no se especifican en el anteproyecto las concretas medidas que pueden adoptarse, lo que se considera acertado; en todo caso, si se hiciera, el elenco habría de tener el mismo carácter abierto que deriva de la norma constitucional. Como decía el Consejo de Estado en el Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho Comunitario, de 15 de diciembre de 2010, la tipología de medidas que pueden ser adoptadas es muy amplia y la opción por unas u otras dependerá de la situación concreta que se trate de solventar. En todo caso, no debe olvidarse que la finalidad consiste en "obligar a aquélla [a la Comunidad Autónoma] al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones" (o lograr la protección del interés general contra el que se hubiera atentado gravemente), lo que prima las medidas que no supongan una ejecución subsidiaria o una ejecución por sustitución por parte del Estado, sino, más bien, una intimación o presión para que sea la propia Comunidad Autónoma la que cumpla, lo que permite plantear la utilidad que, en este marco, podría tener la imposición de multas coercitivas a la Comunidad Autónoma incumplidora (configuradas así como una medida menos invasora de la autonomía de la Comunidad Autónoma incumplidora). Cabe recordar también que en aquel Informe se hacían algunas consideraciones sobre la virtualidad de esas multas coercitivas en relación con una eventual sanción impuesta al Reino de España desde la Unión Europea.

En fin, ha de notarse que el artículo 155 de la Constitución incluye un apartado 2 orientado precisamente a asegurar la ejecución de aquellas medidas y que tiene unidad de sentido junto con su apartado 1 ("Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas"), y cuyo contenido se echa en falta en el artículo 26 proyectado. En consecuencia, entiende el Consejo de Estado que el artículo 26.1 debería incluir una previsión que sea reflejo de ese artículo 155.2.

b) Incumplimientos de las Corporaciones Locales

Los apartados 2 y 3 del artículo 26 proyectado se refieren ya a supuestos de incumplimientos por parte de Corporaciones Locales. Su regulación parece querer adaptar intervenciones singulares previstas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL) a la materia objeto del anteproyecto.

Así, el apartado 2 parece seguir el patrón del artículo 60 de la LBRL en combinación con el artículo 155 de la Constitución, lo que determina una importante diferencia en cuanto a las medidas que pueden adoptarse. Por ello, algunas de las observaciones que suscita son análogas a las formuladas en relación con el apartado 1 del propio artículo 26 (aunque ya sin la vinculación derivada de constituir una aplicación concreta del artículo 155 de la Constitución).

En primer término, debe corregirse el supuesto de hecho ("que una Corporación Local no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos previsto en el artículo 25.1 o las medidas propuestas por la delegación de expertos previstas en el artículo 25.4"), que parece responder a una versión anterior del texto (tanto por la numeración de los apartados como por la omisión de toda referencia a lo ahora previsto en el artículo 25.1.b). Así pues, en paralelismo con el artículo 26.1 proyectado y también con la previsión del artículo 60 de la LBRL, este artículo 26.2 parece querer referirse al supuesto de que una Corporación Local no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos previsto en el artículo 25.1 a) o no constituyese el depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1 b), así como al supuesto relativo al incumplimiento de las medidas contempladas en el artículo 25.2 (que debería quedar articulado en función de cómo quedara finalmente redactado ese apartado 25.2).

A partir de ello, y de acuerdo con lo observado en relación con el apartado 1 del mismo artículo 26, puede preverse que el Gobierno requiera al Presidente de la Corporación Local para que adopte el acuerdo de no disponibilidad contemplado en el artículo 25.1.a), para que constituya el depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1.b), o para el cumplimiento de la obligación que finalmente configure el artículo 25.2. Otra posibilidad sería utilizar una fórmula de carácter más general (al haberse ya especificado los incumplimientos en el supuesto de hecho), como la empleada en el artículo 60 de la LBRL, que prevé que el Estado o la Comunidad Autónoma (según sus respectivos ámbitos competenciales) "deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario". En todo caso, no parece razonable que se requiera al Presidente de la Corporación Local para "la transformación del depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1 b) en multa", como se dice en el texto remitido que, de acuerdo con lo que ya se apuntó, debe ser modificado.

Termina el artículo 26.2 señalando que, en caso de no ser atendido el requerimiento, el Gobierno o, en su caso, la Comunidad Autónoma "adoptará las medidas necesarias para obligar a la Corporación Local al cumplimiento forzoso de las medidas contenidas en el requerimiento". Se sigue así el modelo del artículo 155 de la Constitución, en lugar del artículo 60 de la LBRL, que prevé, para el caso de que el incumplimiento persista tras el plazo concedido en el requerimiento, que "se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local". La consecuencia del artículo 26.2 proyectado es, por tanto, de menor intensidad que la prevista en el artículo 60 de la LBRL; y si bien es cierto que, en algunos casos puede ser difícil un cumplimiento a costa y en sustitución de la Entidad Local, hay otros casos en que el cumplimiento por sustitución puede ser la vía más adecuada y eficaz (por ejemplo, en caso de incumplimiento del deber de constitución del depósito obligatorio establecido en el artículo 25.1.b). Por ello, el Consejo de Estado considera también necesaria una reconsideración del texto en este punto.

Por último, el apartado 3 del artículo 26 proyectado dispone: "La no atención al requerimiento previsto en el apartado anterior se considerará como gravemente dañosa para los intereses generales pudiendo procederse a la disolución de la Corporación Local de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local". Con ello se establece una distinta consecuencia jurídica -harto más grave- para el mismo supuesto de hecho previsto en el apartado anterior.

El artículo 61 de la LBRL (al que el 26.3 remite) dispone que el Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales "en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales".

Aunque la norma proyectada no está vinculada por lo previsto en el artículo 61 de la LBRL, la buena técnica normativa exige mantener la coherencia interna entre los distintos elementos del ordenamiento jurídico. A juicio del Consejo de Estado, puede darse al artículo 26.3 proyectado una redacción que permita una mejor articulación con lo previsto en el apartado 2 anterior y con el repetido artículo 61 de la LBRL, teniendo en cuenta que la grave consecuencia que este último prevé (la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales) no se vincula con carácter general a un concreto acto u omisión (como sería la no atención del requerimiento), sino a una "gestión gravemente dañosa" que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

Por ello, entiende el Consejo de Estado que el artículo 26.3 proyectado debe configurarse de forma acorde con lo previsto en el artículo 61 de la LBRL. Así, podría utilizarse una fórmula próxima a la siguiente: "La persistencia en el incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se refiere el apartado anterior, cuando suponga un incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, podrá considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses generales, y podrá procederse a la disolución de los órganos de la Corporaciones Local incumplidora, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local".

A. Observaciones de alcance general

- Según la exposición de motivos del anteproyecto, ambos capítulos contienen previsiones dirigidas a reforzar la transparencia de las cuentas públicas -imponiendo obligaciones de información a todas las Administraciones Públicas- y la planificación presupuestaria -a través de la definición de un marco presupuestario a medio plazo- que traen causa de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros; los capítulos V (artículos 9 a 11) y VI (artículos 12 a 14) de esta norma comunitaria se refieren, precisamente, a los "marcos presupuestarios a medio plazo" y a la "transparencia de las finanzas en las Administraciones públicas".

El anteproyecto no acomete, sin embargo, una verdadera transposición de la Directiva 2011/85/UE del Consejo. Cabe dudar incluso de que el proyecto lleve a efecto la transposición de los capítulos indicados, y menos aun que la regulación que incorpora suponga una transposición correcta. Quizá por ello el anteproyecto no incluye una disposición final en la que -como es criterio habitual, de acuerdo con el apartado 42.2.d) de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005- se deje constancia de la transposición parcial de la Directiva 2011/85/UE del Consejo.

Así las cosas y pese a la urgencia en la tramitación del anteproyecto sometido a consulta, debería considerarse la conveniencia de acometer en el mismo una transposición integral de la Directiva 2011/85/UE. - Debe hacer expresa referencia a la "lealtad institucional" como principio rector de las Administraciones Públicas que debe tener una especial proyección en orden al correcto cumplimiento de las obligaciones de transparencia impuestas por esta Ley.

B. Observaciones a preceptos concretos

En primer lugar, debería especificarse si el desarrollo reglamentario a que se remite en el artículo 28.2 del anteproyecto puede realizarse por el propio Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en la forma prevista en el artículo 28.5, o debe hacerse por el Consejo de Ministros, de acuerdo con la habilitación general contenida en el apartado 1 de la disposición final segunda.

En segundo término, tendría que aclararse si la aplicación prioritaria del superávit presupuestario de la Seguridad Social al Fondo de Reserva de la Seguridad Social, prevista en el inciso segundo del artículo 32 del anteproyecto, supondrá una dotación a dicho Fondo más amplia que la actualmente contemplada en los artículos 1 y 2 de la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social; de ser así, debería efectuarse la oportuna modificación de esta Ley; de no serlo, sería conveniente incluir el artículo 32 del anteproyecto la expresión "en los términos previstos en los artículos 1 y 2 de la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social".

A. Disposición adicional segunda

La disposición adicional segunda del anteproyecto reproduce literalmente la disposición adicional primera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que regula la "responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario".

Al examinar la adecuación a la Constitución del anteproyecto sometido a consulta desde el punto de vista de la naturaleza del instrumento normativo empleado (apartado V.C.2), se ha considerado que el mantenimiento, con carácter orgánico, de una previsión de esta naturaleza únicamente tiene sentido si se vincula expresamente al incumplimiento de las normas de Derecho europeo en materia de estabilidad presupuestaria.

Supuesto lo anterior, la primera observación que procede realizar, desde el punto de vista de la técnica normativa, es la relativa a la ubicación de la previsión comentada en el texto proyectado. No parece que deba figurar en una disposición adicional, sino en el propio articulado. A tal efecto, se sugiere la introducción de una nueva sección en el capítulo IV.

De otra parte y en cuanto al contenido de la cláusula sobre repercusión -que, como ya se ha dicho, no debe limitarse a reproducir la disposición adicional primera de la Ley 2/2011-, se formulan las siguientes sugerencias, en línea con las consideraciones efectuadas en el dictamen 215/2010, de 18 de marzo de 2010, relativo precisamente al anteproyecto de Ley de Economía Sostenible, y con las propuestas contenidas en el Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho Comunitario, de 15 de diciembre de 2010):

- Ámbito objetivo: deben perfilarse los supuestos que se encuentran cubiertos por el mecanismo de repercusión con la suficiente flexibilidad como para abarcar la variedad de situaciones que pueden darse en la práctica. En consecuencia, se propone introducir una cláusula general que aluda al incumplimiento de cualesquiera obligaciones específicamente impuestas por el Derecho europeo en materia de estabilidad presupuestaria, la cual habría de completarse con una mención relativa al incumplimiento de análogas obligaciones contenidas en las disposiciones normativas internas dictadas en ejecución del Derecho europeo en materia de estabilidad presupuestaria (singularmente, la propia Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera) o, en su caso, plasmadas en los acuerdos que, en ejecución de tales normas, fuesen adoptados por el Ministro competente o por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas. Además, debe precisarse que el incumplimiento ha de generar consecuencias financieras que se concretarán, en la mayoría de los casos, en la imposición por las instituciones europeas de una sanción al Reino de España.

- Reglas de imputación: resulta aconsejable un mayor grado de concreción. Así, sería conveniente precisar que la competencia ha de ser el elemento fundamental a efectos de la imputación de responsabilidad: será sujeto incumplidor -y, como tal, ha de asumir, las responsabilidades financieras vinculadas a su conducta- la Administración que, siendo competente con arreglo al ordenamiento interno, ha aprobado una norma o realizado una conducta contraria al Derecho europeo en materia de estabilidad presupuestaria, a las normas internas que lo desarrollan o a los actos dictados en su ejecución. Se debe contemplar también el supuesto que sea más de una la Administración responsable. En tal caso, lo razonable es articular un modelo flexible, en el que los porcentajes de reparto se determinen para cada caso, previa valoración de las circunstancias concurrentes. A tales efectos podrían tomarse en consideración las circunstancias concretas en que se ha producido el incumplimiento, si alguna de las Administraciones afectadas ha persistido en su actuación contraria a las normas europeas a pesar de las advertencias realizadas o si ha existido reiteración, etc.

- Procedimiento: no se objeta la incorporación a la disposición proyectada de las normas procedimentales contenidas el apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley de Economía Sostenible. Sin embargo, deben incluirse algunas menciones adicionales, entre las que resulta fundamental la previsión de una fase de propuesta de acuerdo (debiendo precisarse su contenido), la posibilidad de solicitar determinados informes y la garantía de la audiencia a las Administraciones afectadas a lo largo del procedimiento -especialmente, en relación con la propuesta de acuerdo y los informes que pudieran emitirse al respecto-.

B. Disposición adicional tercera

La disposición adicional tercera del anteproyecto se refiere al "control de constitucionalidad" en los siguientes términos:

"1. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional tanto las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas como las disposiciones normativas sin fuerza de ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas que vulneren los principios establecidos en esta Ley. 2. En el caso de que la impugnación de una ley de Presupuestos produzca la suspensión de su vigencia se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los Presupuestos del ejercicio siguiente al impugnado o, en su caso, hasta el levantamiento de la suspensión de la ley impugnada".

Como es bien conocido, los mecanismos de control de constitucionalidad se encuentran establecidos en el artículo 161 de la Constitución y desarrollados en la Ley orgánica 2/1979, de 3 de octubre (RCL 1979, 2383) , del Tribunal Constitucional (LOTC), y son de diferente naturaleza en función de su objeto: si se impugnan "leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley" de las Comunidades Autónomas, deberá entablarse recurso de inconstitucionalidad (artículo 161.1.a) de la Constitución y capítulo II del título II de la LOTC -artículos 31 a 34 de la LOTC-); si se cuestionan "disposiciones, resoluciones o actos" de las Comunidades Autónomas que no respetan el orden constitucional de competencia, deberá plantearse un conflicto (positivo) de competencias (artículo 161.1.c) de la Constitución y sección I del capítulo II del título IV de la LOTC -artículos 62 a 67-); si se objetan "disposiciones normativas sin fuerza de ley o resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas" por razones no competenciales, deberá seguirse el procedimiento impugnatorio específico contemplado en el artículo 161.2 de la Constitución y regulado en el título V de la LOTC (artículos 76 y 77).

De lo dicho resulta que los procedimientos de control de constitucionalidad son diferentes en función de que se impugnen leyes, disposiciones o actos con "fuerza de ley" o disposiciones, resoluciones o actos "sin fuerza de ley": en el primer caso, procederá el recurso de inconstitucionalidad; en el segundo, podrá plantearse un conflicto positivo de competencia, si se aduce vulneración del orden constitucional de competencias, o acudirse al procedimiento de impugnación específico establecido en el artículo 161.2 de la Constitución y desarrollado en el título V de la LOTC, si se esgrimen razones no competenciales.

La singularidad del procedimiento impugnatorio contemplado en el artículo 161.2 de la Constitución y el título V de la LOTC, respecto del recurso de inconstitucionalidad y del conflicto (positivo) de competencia, ha sido resaltada por el Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos, entre otros en el Auto 135/2004, de 20 de abril (RTC 2004, 135 AUTO) , que dice así (F.D. 3º):

"Aunque se trata de un proceso constitucional escasamente utilizado, si se pone cuantitativamente en relación con la mayoría de los restantes procesos constitucionales, está dotado, obviamente, como cualquier otro proceso constitucional, de una sustantividad propia y diferenciada respecto a los demás procesos constitucionales. Así lo ha puesto de manifiesto este Tribunal, al destacar, en lo que aquí y ahora interesa, el carácter de esta vía impugnatoria en relación con el recurso de inconstitucionalidad y con el conflicto positivo de competencias. A diferencia del recurso de inconstitucionalidad, que únicamente resulta procedente frente a Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley del Estado y de las Comunidades Autónomas, el proceso impugnatorio del art. 161.2 CE y título V LOTC sólo puede tener por objeto disposiciones normativas sin fuerza de Ley o resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas. De otra parte, a diferencia del conflicto positivo de competencia, contraído a controversias competenciales que opongan al Estado y a las Comunidades Autónomas o a éstas entre sí, en el proceso impugnatorio del título V LOTC únicamente pueden hacerse valer, pese a la indefinición legal de los motivos impugnatorios que se recoge en el art. 77.1 LOTC, vulneraciones constitucionales por razones no competenciales.

Esta singularidad del proceso impugnatorio del título V LOTC en relación, en lo que ahora interesa, con el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencia, aparece expresa y claramente expuesta, entre otras, en la STC 64/1990, de 5 de abril (RTC 1990, 64) . Los arts. 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional configuran -se dice en la mencionada Sentencia- "un procedimiento que, aun cuando coincidente en sus trámites con el conflicto positivo de competencias (por remisión del art. 77 a los arts. 62 a 67 de la Ley Orgánica), encuentra sustantividad propia precisamente en supuestos, como el presente, en los que el Gobierno imputa a una disposición sin fuerza de Ley de una Comunidad Autónoma -o, en su caso, a una resolución de alguno de sus órganos- un vicio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en la infracción del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no podría ser, en razón del rango infralegal de la disposición impugnada, eficazmente denunciado a través del recurso de inconstitucionalidad, únicamente procedente contra "disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley" [art. 2.1 a) LOTC], ni se avendría tampoco, en razón del objeto de la pretensión deducida, a los límites del conflicto positivo de competencias, legalmente contraído a las controversias que opongan al Estado y a las Comunidades Autónomas o a éstas entre sí acerca de la titularidad de las "competencias asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas" (art. 59 LOTC)" (F. 1)."

La característica más importante del procedimiento de impugnación de disposiciones y resoluciones sin fuerza de ley de las Comunidades Autónomas previsto en el artículo 161.2 de la Constitución y regulado en el título V de la LOTC es la suspensión automática de la disposición o resolución recurrida.

No obstante, el Gobierno tiene también la facultad de invocar el artículo 161.2 de la Constitución en el recurso de inconstitucionalidad, en orden a conseguir la suspensión automática de la ley, disposición normativa o acto "con fuerza de Ley" recurrido (artículo 30 de la LOTC: "La admisión de un recurso o cuestión de inconstitucionalidad no suspenderá la vigencia ni aplicación de la Ley, de la disposición normativa o de acto con fuerza de Ley, excepto en el caso en que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el artículo 161.2 de la Constitución para impugnar, por medio de su presidente, Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas") y en el conflicto positivo de competencia, a fin de obtener la suspensión automática de aquella disposición, resolución o acto "sin fuerza de Ley" que no se adecua al orden constitucional de competencias (artículo 62 de la LOTC: "Cuando el Gobierno considere que una disposición o resolución de una Comunidad Autónoma no respeta el orden de competencia establecido en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía o en las Leyes Orgánicas correspondientes, podrá formalizar directamente ante el Tribunal Constitucional, en el plazo de dos meses, el conflicto de competencia, o hacer uso del previo requerimiento regulado en el artículo siguiente, todo ello sin perjuicio de que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.1 de la Constitución, con los efectos correspondientes").

En consecuencia, el Gobierno puede alcanzar el efecto suspensivo contemplado en el artículo 161.2 de la Constitución no sólo acudiendo al procedimiento impugnatorio específico del título V de la LOTC sino también por las vías del recurso de inconstitucionalidad o del conflicto positivo de competencia.

Una vez que han sido expuestos los rasgos más importantes de los procedimientos de control de constitucionalidad, procede entrar en el análisis del contenido de la disposición adicional tercera del anteproyecto sometido a consulta:

Apartado 1

El apartado 1 de esta disposición adicional tercera señala que "el Gobierno" podrá impugnar tanto las leyes, disposiciones normativas o actos "con fuerza de ley" de las Comunidades Autónomas como las disposiciones normativas "sin fuerza de ley" y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas "que vulneren los principios establecidos en esta Ley".

(i) La exclusiva mención del Gobierno, como órgano facultado para impugnar tales leyes, disposiciones o actos ante el Tribunal Constitucional, exige algunos comentarios.

Aunque en el caso de disposiciones normativas, resoluciones o actos "sin fuerza de ley" de las Comunidades Autónomas, la legitimación para plantear un conflicto positivo de competencia o acudir al procedimiento específico de impugnación del título V de la Constitución corresponde únicamente al Gobierno, tratándose de leyes, disposiciones normativas o actos "con fuerza de ley" de las Comunidades Autónomas, la legitimación para interponer recurso de inconstitucionalidad se atribuye al Presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, a cincuenta diputados o a cincuenta senadores (artículo 32.1 de la LOTC).

El propósito del anteproyecto no es, desde luego, restringir los sujetos legitimados para la interposición del recurso de inconstitucionalidad cuando éste se plantee en materia de estabilidad presupuestaria.

En realidad, la redacción actual del apartado 1 de la disposición adicional tercera viene condicionada -si se pone en conexión con su apartado 2- por el hecho de que la suspensión automática de la leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas contra los que se ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad sólo se produce cuando el Gobierno -y sólo el Gobierno- invoca el artículo 161.2 de la Constitución (artículo 30 de la LOTC).

En todo caso y habida cuenta de los genéricos términos en que se expresa el anteproyecto -en el que ni siquiera se menciona el artículo 161.2 de la Constitución-, debería suprimirse esa referencia al Gobierno, que nada añade a lo ya dispuesto en la LOTC y podría ocasionar problemas interpretativos, sin perjuicio de que dicha referencia pudiera resultar procedente en el apartado 2 de la disposición adicional tercera.

Por lo demás, debería decirse que los procedimientos de impugnación serán -como es obvio- los establecidos en la LOTC.

(ii) En otro orden de cosas, son también oportunas algunas consideraciones acerca de los motivos que -según el anteproyecto- pueden justificar la activación de los mecanismos de control de constitucionalidad; según el apartado 1 de la disposición adicional tercera, podrán impugnarse ante el Tribunal Constitucional las leyes y las disposiciones normativas o actos, con o sin fuerza de Ley, de las Comunidades Autónomas que "vulneren los principios establecidos en esta Ley".

La ausencia en este precepto -dedicado a los procedimientos de control de constitucionalidad- de toda referencia a los principios consagrados en el artículo 135 de la Constitución no parece fortuita. Durante la tramitación del expediente no se ha evidenciado que el departamento proponente tuviera un criterio definido acerca del papel que las jurisdicciones constitucional y contencioso-administrativa debían tener en la fiscalización de los leyes, disposiciones normativas o actos, con o sin fuerza de ley -y especialmente de estos últimos-, que fuesen contrarios a la Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que pretende aprobarse en desarrollo del mencionado precepto constitucional: la disposición adicional segunda del texto inicial del anteproyecto, de fecha 26 de enero de 2012, preveía la competencia de la jurisdicción contencioso- administrativa para conocer de los recursos contra los actos y resoluciones dictados en aplicación de esta Ley orgánica; esta previsión ha sido sustituida por la actual disposición adicional tercera del anteproyecto sometido a consulta, en la que se admite la posibilidad de impugnación ante el Tribunal Constitucional de leyes, disposiciones normativas y actos, con o sin fuerza de ley, que "vulneren los principios establecidos en esta Ley".

En el caso de impugnaciones de leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, la competencia para conocer de ellas reside -como es obvio- en el Tribunal Constitucional. La impugnación ante este órgano de las leyes, disposiciones y actos autonómicos con fuerza de ley procederá tanto si conculcan los principios del artículo 135 de la Constitución como si vulneran las previsiones establecidas en la Ley orgánica que los desarrolla: en este sentido, conviene recordar que la jurisprudencia del propio Tribunal ha admitido la inconstitucionalidad indirecta, derivada o mediata por la violación de una ley básica estatal por otra autonómica: en estos supuestos se examina si el precepto estatal que se esgrime como parámetro de control tiene o no naturaleza básica, para analizar a continuación, en el caso de respuesta afirmativa, si entra en contradicción con el mismo el artículo impugnado, lo que determinaría su inconstitucionalidad y consiguiente nulidad ( SSTC 178/2006, de 6 de junio [RTC 2006, 178] , F.D. 2º; 109/1998, de 21 de mayo [RTC 1998, 109] ; F.D. 3º; 62/1993, de 18 de febrero, F.D. 1º; y 151/1992, de 19 de octubre [RTC 1992, 151] , F.D. 1º). Es indudable que la misma doctrina resultará de aplicación si la materia regulada es competencia exclusiva y excluyente -no, por tanto, meramente básica- del Estado. Así pues, las leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas que vulneren la previsiones de esta Ley orgánica -tengan éstos carácter básico, como prevé la actual disposición final primera, o sean consecuencia del ejercicio de la competencia estatal exclusiva y excluyente reconocida en el artículo 135 de la Constitución, como se ha sugerido en el presente dictamen al examinar los títulos competenciales del anteproyecto- podrán ser impugnados, a través del recurso de inconstitucionalidad, ante el Tribunal Constitucional.

Mayores problemas se plantean en relación con las impugnaciones de las disposiciones normativas, actos o resoluciones sin fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, dado que la competencia para conocer de ellas corresponderá al Tribunal Constitucional o a la jurisdicción contencioso-administrativa en función de los motivos en que se sustenten. Ni el conflicto (positivo) de competencia ni el procedimiento impugnatorio específico del artículo 161.2 de la Constitución y el título V de la LOTC pueden ponerse en marcha por infracciones de mera legalidad: en el primer caso, se exige que las disposiciones, resoluciones o actos sin fuerza de ley de las Comunidades Autónomas vulneren el orden constitucional de competencias; en el segundo, tales disposiciones, resoluciones o actos deben incurrir en un vicio de inconstitucionalidad que no consista en la vulneración del orden constitucional de competencias.

El hecho de que en el bloque de constitucionalidad puedan incluirse -además de los preceptos constitucionales- "las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas" (artículo 28.1 de la LOTC), no significa que una mera infracción legal pueda ser denunciada ante la jurisdicción constitucional; antes bien, el bloque de constitucionalidad deberá ser considerado por el Tribunal Constitucional a los solos efectos de "apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución" de las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley, como dice de manera bien expresiva el precepto mencionado.

La distinción entre vicios de inconstitucionalidad e infracciones de mera legalidad debe hacerse atendiendo a las circunstancias del caso y no admite, por ello, soluciones apriorísticas. No puede afirmarse en abstracto que la vulneración de cualesquiera principios o previsiones establecidos en una ley, por más que ésta desarrolle un precepto constitucional, constituya un vicio de inconstitucionalidad. Una previsión de tal naturaleza difuminaría los límites que deben existir entre la jurisdicción constitucional y la contencioso-administrativa.

Dado que las infracciones de mera legalidad no pueden en ningún caso residenciarse ante el Tribunal Constitucional, es incorrecto que el apartado 1 de la disposición adicional tercera admita la impugnación ante dicho órgano de las leyes, disposiciones o actos, con o sin fuerza de ley, de las Comunidades Autónomas que "vulneren los principios establecidos en la Ley"; en su lugar, debería decirse que dicha impugnación sólo resultará procedente cuando las leyes, disposiciones o actos autonómicos "vulneren los principios establecidos en el artículo 135 de la Constitución y desarrollados en la presente Ley".

Apartado 2

El apartado 2 de la disposición adicional tercera prevé que, "en el caso de que la impugnación de una ley de Presupuestos produzca la suspensión de su vigencia", "se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los Presupuestos del ejercicio siguiente al impugnado o, en su caso, hasta el levantamiento de la suspensión de la ley impugnada".

(i) En los procedimientos de control de constitucionalidad, el único supuesto de suspensión de las leyes autonómicas recurridas es el previsto en el artículo 161.2 de la Constitución: "El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional -dice este precepto- las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses".

La suspensión de las Leyes de Presupuestos autonómicas -al amparo del artículo 161.2 de la Constitución- incide en una de las facultades esenciales de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida en el artículo 156.1 de la Constitución, como es la de aprobar sus propios presupuestos. El artículo 135.6 del propio texto constitucional, tras su reciente reforma, señala que "las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias". La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas -y la facultad que éstas tienen de aprobar sus propios presupuestos- encuentra así su límite en el principio de estabilidad presupuestaria.

No cabe duda, por tanto, de que dicho límite existe ni que, en el supuesto de que una Ley de Presupuestos autonómica incumpla el principio de estabilidad presupuestaria, el Gobierno podrá impugnarla e - invocando el artículo 161.2 de la Constitución- obtener su suspensión automática, que el Tribunal Constitucional deberá levantar o ratificar en el plazo máximo de cinco meses; la más reciente jurisprudencia constitucional ha señalado que "los cinco meses a que hace referencia el citado precepto constitucional son, precisamente, el límite máximo previsto para la suspensión automática, incluyéndose entre las potestades de este Tribunal la de ratificar o levantar la suspensión dentro de ese plazo" (Auto 108/2011, de julio, F.D. 2º; Auto 161/2011, de 22 de noviembre [RTC 2011, 161 AUTO] , F.D. 2º).

El apartado 2 de la disposición adicional tercera del anteproyecto debe necesariamente conectarse con el artículo 161.2 de la Constitución y la doctrina jurisprudencial recaída en torno al mismo; en tal sentido, la suspensión de las Leyes de Presupuestos recurridas sólo podrá producirse a iniciativa del Gobierno y su duración no podrá exceder de cinco meses, salvo que el Tribunal Constitucional así lo acuerde expresamente.

Resulta, por ello, inexcusable la cita del artículo 161.2 de la Constitución en el apartado 2 de la disposición adicional tercera del anteproyecto.

(ii) Mención aparte merece que el apartado 2 de la disposición adicional tercera del anteproyecto prevea que, en caso de impugnación de una Ley de Presupuestos autonómica, se prorrogarán automáticamente los Presupuestos del ejercicio anterior hasta el levantamiento de la suspensión o, si esto no sucede, hasta la aprobación de los Presupuestos del ejercicio siguiente al impugnado.

En principio, parece razonable que la suspensión de la Ley de Presupuestos recurrida traiga consigo la prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior durante el período de suspensión; con ello se hace uso de una solución que el constituyente ya dispuso para el supuesto -no idéntico pero con perfiles semejantes- de no aprobación de la Ley de Presupuestos (artículo 134.4 de la Constitución).

Cuestión distinta es si la suspensión de la Ley de Presupuestos recurrida y la consiguiente prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior, previstas en el apartado 2 de la disposición adicional tercera, determinan que la Comunidad Autónoma no pueda aprobar una nueva Ley -distinta de la recurrida- hasta el ejercicio económico siguiente al impugnado, salvo que el levantamiento de la suspensión se produzca antes de la finalización de éste.

La jurisprudencia constitucional ha conocido de supuestos en los cuales, estando en suspenso la ley autonómica recurrida, la Comunidad Autónoma en cuestión aprobó una nueva ley sobre la misma materia, sanando los vicios de inconstitucionalidad apreciados por el Estado recurrente y poniendo así fin al procedimiento por satisfacción extraprocesal de la pretensión ( Auto 49/1981, de 12 de mayo [RTC 1981, 49 AUTO] ; Auto de 23 de mayo de 1985; Auto 232/1988, de 16 de febrero; y Auto 103/1997, de 8 de abril [RTC 1997, 103 AUTO] ): en el último de estos Autos se dice que, en casos como los mencionados, "el Tribunal Constitucional ha de verificar" si la nueva norma "ha venido o no a derogar o sustituir los preceptos impugnados"; y cuando, mediando la suspensión de la ley autonómica recurrida, se ha promulgado una nueva ley en la misma materia (Auto 127/1992, de 12 de mayo) o en materias conexas ( Auto 72/1991, de 26 de febrero [RTC 1991, 72 AUTO] ) que siguen mereciendo tachas de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional ha considerado que el Estado debe entablar un nuevo recurso de inconstitucionalidad y no basta con la ampliación de la demanda principal.

No parece evidente -a la vista de la jurisprudencia mencionada- que los efectos de la suspensión ex artículo 161.2 de la Constitución puedan extenderse, más allá de la propia Ley recurrida, a la facultad de aprobar una nueva ley -de contenido total o parcialmente distinto- en la misma materia o en materias conexas. Aunque no existe una doctrina jurisprudencial definida sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido en cuenta la posibilidad de que la Comunidad Autónoma apruebe una nueva ley -que derogue, sustituya o modifique a la impugnada- durante el período de suspensión, valorando esta circunstancia a los solos efectos de dar por concluido el proceso constitucional o de tener por entablado un nuevo proceso.

La simplicidad de la fórmula acogida por el anteproyecto para el supuesto de suspensión de la Ley de Presupuestos recurrida -"prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior hasta el levantamiento de la suspensión o, en su caso, hasta la aprobación de la Ley de Presupuestos del ejercicio siguiente al impugnado"- no agota las diversas hipótesis que pudieran plantearse durante el ejercicio autonómico a resultas de ulteriores iniciativas legislativas autonómicas sobre la misma materia o materias conexas en los términos que acaban de ser vistos.

Dicha fórmula tampoco tiene un perfecto encaje en los supuestos de impugnación parcial de la Ley de Presupuestos, ya que una prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior no resultaría pertinente cuando la suspensión afectase sólo a determinados aspectos de la Ley impugnada.

Las observaciones a la disposición adicional tercera tienen carácter esencial, con cualificación especial en cuanto, según se ha razonado, pudiera entenderse que la norma proyecta veda en los términos objetados el ejercicio de potestades legislativas.

A. Disposición transitoria primera

Sin perjuicio de la reflexión que sobre esta disposición transitoria primera se realiza en el apartado V.C.1 del presente dictamen, cabe ahora realizar algunas precisiones adicionales en relación con la regulación del periodo transitorio contenida en sus diversos apartados.

En el apartado 1 se establecen los porcentajes anuales de reducción del déficit estructural y la deuda pública que las Administraciones públicas deberán aplicar desde la entrada en vigor de la futura Ley orgánica a fin de cumplir en el año 2020 los límites de déficit estructural y deuda pública establecidos en los artículos 11 y 13.

En los apartados 2, 3 y 4 se introduce una gran confusión entre los porcentajes anuales de reducción del déficit estructural y la deuda pública contemplados en el apartado 1 y los límites de déficit estructural y deuda pública establecidos en los artículos 11 y 13.

El apartado 2 señala: "Estos límites no serán aplicables cuando se produzca alguna de las circunstancias y en los términos previstos en los artículos 11.3 y 13.3 de esta Ley". En principio, cabría pensar que se está previendo la inaplicación de los límites de déficit estructural y deuda pública de los artículos 11 y 13 cuando concurran las circunstancias previstas en el apartado 3 de ambos preceptos: se trataría, en tal caso, de una mera repetición de lo ya establecido en tales artículos 11.3 y 13.3. Más bien parece que los límites a que hace referencia el apartado 2 examinado son, en realidad, los porcentajes anuales de reducción del déficit estructural y de la deuda pública establecidos en el apartado 1 de la disposición transitoria primera del anteproyecto. De ser así, el apartado 2 debería quedar redactado como sigue: "Estos porcentajes anuales de reducción del déficit estructural y la deuda pública no serán aplicables en los mismos casos previstos en los artículos 11.3 y 13.3 de esta Ley para los límites del déficit estructural y la deuda pública".

El apartado 3 prevé: "Los límites de déficit estructural y de deuda pública del apartado 1 anterior tendrán los mismos efectos y consecuencias que la Ley prevé para los límites contemplados en los artículos 11 y 13, en particular respecto a los mecanismos preventivos y correctivos del capítulo IV". En este caso, es evidente la confusión entre los porcentajes anuales de reducción de la deuda pública y los límites de déficit estructural de la deuda pública. La redacción de este apartado 3 es, por otra parte, bastante deficiente y podría fácilmente mejorarse si dijera: "El incumplimiento de los porcentajes anuales de reducción del déficit estructural y la deuda pública establecidos en el apartado 1 tendrá las mismas consecuencias que la Ley prevé para el incumplimiento de los límites de déficit estructural y deuda pública contemplados en los artículos 11 y 13, en particular respecto a los mecanismos preventivos y correctivos del capítulo IV".

Por último, el apartado 4 establece: "En 2015 y 2018 se revisarán las sendas de reducción de la deuda pública y del déficit estructural, para alcanzar en 2020 los límites previstos en los artículos 11 y 13, al efecto de actualizarlas según la situación económica y financiera". Esta vez se habla de "sendas de reducción" a lo que en los apartados anteriores se llamó "límites" y que, en realidad, no son más que porcentajes anuales de reducción del déficit estructural y la deuda pública. El precepto quedaría mejor redactado como sigue: "En 2015 y 2018 se revisarán los porcentajes anuales de reducción de la deuda pública y el déficit estructural establecidos en el apartado 1 para alcanzar en 2020 los límites de deuda pública y déficit estructural previstos en los artículos 11 y 13 de esta Ley, al efecto de actualizarlos según la situación económica y financiera".

B. Disposición transitoria segunda

La disposición transitoria segunda del anteproyecto se refiere al desarrollo de la metodología comunitaria para calcular el déficit estructural, las previsiones tendenciales de ingresos y gastos bajo el supuesto de que no se producen cambios en las políticas y la tasa de referencia de crecimiento

El contenido de esta disposición transitoria segunda es propio de una disposición final y como tal debería calificarse. Asimismo, el plazo de tres meses otorgado al mencionado departamento ministerial para el desarrollo de la metodología comunitaria no debería computarse desde la aprobación sino desde la entrada en vigor de la Ley.

Por lo demás y como ya se ha señalado en el apartado V.C.1) del presente dictamen, deberían incorporarse al anteproyecto, en tanto sea posible, las líneas generales de esta metodología y remitirse su desarrollo reglamentario a una norma con rango de Real Decreto.

C. Disposición transitoria tercera

El contenido de esta disposición -la dispensa en la aplicación de las restricciones al endeudamiento previstas en el apartado dos del artículo 14 de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas- no es propio de una disposición transitoria y debe, por ello, ubicarse en una disposición adicional.

A. Disposición final cuarta

La disposición final cuarta del anteproyecto introduce una nueva disposición adicional séptima en la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, que contiene las siguientes previsiones:

- Se introduce la posibilidad de que el Estado pueda deducir o retener, de los importes satisfechos por todos los recursos del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, las cantidades necesarias para hacer efectivas las garantías acordadas en el marco de las operaciones de crédito que se concierten por las Comunidades Autónomas y ciudades con estatuto de autonomía con el Instituto de Crédito Oficial o en aplicación de los mecanismos adicionales de financiación previstos en la Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, siempre y cuando el mecanismo financiero aprobado por el Estado lo prevea. En el supuesto anterior el importe máximo deducido o retenido mensualmente no podrá exceder del 25 por ciento del líquido satisfecho por la entrega a cuenta o liquidación a favor de la Comunidad Autónoma.

- Las deudas líquidas, vencidas y exigibles contraídas con la Hacienda Pública del Estado por las Comunidades Autónomas así como por las entidades de derecho público de ellas dependientes, por razón de los tributos cuya aplicación corresponde al Estado y por razón de las cotizaciones a la Seguridad Social, igualmente podrán ser objeto de deducción o retención sobre los importes satisfechos por todos los recursos del sistema de financiación, conforme al procedimiento actualmente previsto en la disposición adicional primera de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre (RCL 2002, 3081) , de medidas fiscales, administrativas y del orden social, o en la norma estatal con rango de ley que lo regule.

- Igualmente podrán ser objeto de deducción o retención de los importes satisfechos por los recursos del sistema de financiación las deudas declaradas por el Consejo de Ministros en el procedimiento de responsabilidad por incumplimiento de normas de derecho comunitario regulado en la disposición adicional primera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en los términos establecidos en dicho procedimiento.

El Consejo de Estado valora positivamente la incorporación a la Ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas de los mecanismos para hacer efectiva la repercusión de las deudas que hayan podido contraer frente al Estado sobre los recursos que integran el sistema de financiación autonómico. Pues, si bien tal repercusión no implica, en principio, una alteración de los elementos esenciales de dicho sistema (ya que no varían los recursos que lo integran, ni se modifica su cuantía, permaneciendo inalterados los porcentajes de cesión y las dotaciones a los Fondos), incide plenamente sobre el destino de los recursos que lo integran.

No obstante, se formulan las siguientes consideraciones, en línea una vez más con el Informe sobre las garantías del cumplimiento del Derecho comunitario, de 15 de diciembre de 2010:

- Ha de partirse de la variedad de recursos y conceptos, presupuestarios y no presupuestarios, a través de los cuales podría, en principio, hacerse efectiva la repercusión, por lo que se considera acertada la opción de no establecer en sede legal un listado cerrado de los mismos, sino una cláusula genérica y amplia que sea comprensiva de esa diversidad.

- Parece claro, no obstante, que la eventual repercusión de una sanción sobre alguno de tales recursos habrá de verificarse sobre aquellos que se concretan en una transferencia o en un ingreso que realiza el Estado a las Comunidades Autónomas, a saber: la cesión, total o parcial, de determinados tributos estatales que continúan gestionados por el Estado, la dotación de determinados fondos y otros supuestos de participación en los ingresos del Estado y asignaciones que puedan establecerse en los Presupuestos Generales del Estado (subvenciones y transferencias, libradas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado en las diferentes secciones presupuestarias). Por esta razón, se estima oportuno introducir una cláusula que establezca una suerte de prelación entre los diferentes recursos: siendo el primer paso la búsqueda de un acuerdo al efecto con la Administración sancionada, a falta del cual debería atenderse en primer término a los recursos de carácter no finalista. Lo fundamental, en cualquier caso, es que la elección de los concretos recursos sobre los que se haga efectiva la repercusión permita hacer frente a la sanción impuesta.

- También podría preverse expresamente que cabe la posibilidad de prorratear la deuda generada por el incumplimiento de las normas europeas entre varios recursos. - Por último, se echa en falta un desarrollo general del procedimiento a aplicar en tales supuestos o, al menos, de los trámites esenciales que deben integrarlo, máxime si la disposición adicional primera de la Ley de Economía Sostenible se encuentra todavía pendiente de desarrollo reglamentario y si no hay procedimiento alguno previsto para la previsión contenida en el apartado 1.

B. Disposición final sexta

El contenido de la disposición final sexta, que aborda la modificación de diversos preceptos de la Ley orgánica 8/1980, merece algunas consideraciones de redacción y sistemática:

- El apartado tres modifica la "letra g) del artículo 19", cuando la referencia correcta es "letra g) del artículo 19.Dos".

- El orden de los apartados tres y cuatro, en cuanto modifican respectivamente los artículos 19.Dos.g) y 12 de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, debería invertirse.

Por otra parte, la exposición de los motivos de una determinada modificación legislativa no debe ubicarse en el articulado de la norma, reservado -por su propia naturaleza- a proposiciones de carácter prescriptivo; en consecuencia, debe suprimirse la frase inicial "Como consecuencia de la integración del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos en el Impuesto sobre Hidrocarburos, según el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 3/2012, de 17 de enero, ...".

C. Disposición final séptima

Señala esta disposición:

"La presente ley orgánica entrará en vigor el día siguiente a su publicación. No obstante, los límites previstos en el artículo 11 y 13 de esta Ley entrarán en vigor el 1 de enero de 2020".

En el párrafo primero de esta disposición debería sustituirse la expresión "el día siguiente a su publicación" por la más correcta de "al día siguiente de su publicación".

En el párrafo segundo de la disposición examinada se demora la entrada en vigor de los artículos 11 y 13 hasta el 1 de enero de 2020. La solución proyectada no debería articularse en términos de vigencia de la norma sino de aplicación de la misma en el tiempo. Así lo hace correctamente la disposición transitoria tercera del anteproyecto, al prever que los límites de los artículos 11 y 13 deberán cumplirse en 2020 y establecer una serie de medidas orientadas al cumplimiento de tales límites en aquella fecha. Por ello, el párrafo segundo de la disposición final tercera quedaría mejor redactado si se dijera que los límites previstos en los artículos 11 y 13 "serán de aplicación a partir del 1 de enero de 2020, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera".

En mérito de lo expuesto, y advirtiendo que la calificación de algunas observaciones como esenciales cumple la función de subrayar, con criterio selectivo, preceptos respecto de los que se aprecia que incurren en (o de los que pueden derivar) problemas de constitucionalidad, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones formuladas con carácter esencial a los artículos 1, 11.6, 19.1 y 26.1 y a las disposiciones adicional tercera y final primera del anteproyecto y consideradas las demás que se realizan en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros, para su posterior elevación a las Cortes Generales como proyecto, el anteproyecto de Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de marzo de 2012

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

 
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