Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala de lo Contencioso-Administrativo, del 4 de febrero de 2010

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1

ZARAGOZA

SENTENCIA: 00247/2010

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

– SECCION PRIMERA –

RECURSO Nº 685 de 2003

S E N T E N C I A N º 247 DE 2010

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES –

PRESIDENTE –

D. RICARDO CUBERO ROMEO –

MAGISTRADOS:

D. JESÚS MARIA ARIAS JUANA –

Dª ISABEL ZARZUELA BALLESTER –

Dª NEREA JUSTE DÍEZ DE PINOS –

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En Zaragoza, a cuatro de febrero de dos mil diez.

En nombre de S. M. el Rey.

VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON, Sección Primera, el recurso número 685 de 2003, de esta Sección, seguido entre partes, como demandante el AYUNTAMIENTO DE TORLA, representado por la Procurador Dª Susana Hernández Hernández y asistido por el Letrado D. Manuel Pradel Gonzalo; y como demandados el PATRONATO y la COMISIÓN MIXTA DEL PARQUE NACIONAL DE ORDESA Y MONTE PERDIDO, representada y asistida por el Abogado del Estado; la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGON, representada y asistida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón; y el AYUNTAMIENTO DE FANLO, representado por la Procurador Dª María José Sanjuán Grasa y asistido por el Letrado D. Santiago Palazón.

Es objeto de impugnación la inactividad del Patronato y de la Comisión Mixta del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido al no instar al Ayuntamiento de Fanlo la retirada de la barrera colocada por en la denominada "Pista de las Cutas", impidiendo el transito de vecinos y taxistas de Torla. Y actuación por vía de hecho del Ayuntamiento de Fanlo por la colocación material de la barrera.

Procedimiento: Ordinario.

Cuantía: Indeterminada.

Ponente: Ilma. Sra. Magistrado Dª ISABEL ZARZUELA BALLESTER.

ANTECEDENTESDEHECHO

PRIMERO.- La parte actora en el presente recurso, por escrito que tuvo entrada en la Secretaría de estaSala en fecha 14 de mayo de 2003 , interpuso recurso contencioso administrativo contra las actuaciones citadas en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO.- Previa la admisión a trámite del recurso y recepción del expediente administrativo, se dedujo la correspondiente demanda, en la que tras relacionar la parte recurrente los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables concluía con el suplico de que se dictara sentencia por la que: se obligue al Patronato y a la Comisión Mixta del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido a que cumplan las competencias que legalmente tienen atribuidas y se encarguen de la retirada de la barrera colocada por el Ayuntamiento de Fanlo en la Pista de las Cutas; subsidiariamente se obligue al Ayuntamiento de Fanlo a retirar la valla colocada en la Pista de las Cutas que impide el tránsito tanto a los vecinos de Torla como a los Taxistas de esta población que realizan las visitas guiadas, con expresa imposición de las costas causadas a las demandadas.

TERCERO.- La Administración del Estado demandada, en su contestación a la demanda, después de relacionar los hechos y fundamentos de derecho que creyó oportunos, suplicó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso en lo concerniente a la supuesta inactividad atribuida a la Comisión Mixta de Gestión del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido y a su Patronato, sin perjuicio del pronunciamiento que haya de dictarse en lo que se refiere a la actuación por vía de hecho del Ayuntamiento de Fanlo.

CUARTO.- La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, en su contestación a la demanda, después de relacionar los hechos y fundamentos de derecho que creyó oportunos, suplicó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso en cuanto a las pretensiones que pudieran ser dirigidas contra la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

QUINTO.- El Ayuntamiento de Fanlo, en su contestación a la demanda, después de relacionar los hechos y fundamentos de derecho que creyó oportunos, suplicó se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso, y subsidiariamente se desestime.

SEXTO.- Recibido el proceso a prueba con el resultado que es de ver en autos, y formuladas conclusiones por escrito, se celebró la votación y fallo del recurso el día señalado.

FUNDAMENTOSDEDERECHO

PRIMERO La actora interpone el presente recurso contra la inactividad del Patronato y de la Comisión Mixta del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido al no instar al Ayuntamiento de Fanlo la retirada de la barrera colocada en la denominada "Pista de las Cutas", impidiendo el transito de vecinos y taxistas de Torla; y la actuación por vía de hecho del Ayuntamiento de Fanlo por la colocación de la barrera.

SEGUNDO Del expediente administrativo y de lo actuado se deducen los siguientes datos de interés para la resolución de la litis:

1) PorReal Decreto de 16 de Agosto de 1918se creó el Parque Nacional de Ordesa o del Río Ara, y porLey 52/1982, de 13 de abril(RCL 19822031), se estableció el régimen jurídico del Parque y se recogieron los límites de las zonas periféricas de protección-artículo 4 y anexo II .

La Pista de las Cutas es un camino forestal, que discurre por los términos municipales de Torla, y Fanlo, perteneciendo todas las poblaciones a la provincia de Huesca. Dicha pista se encuentra situada en la zona periférica de protección del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, y fue construida por el ICONA entre 1974 y 1984, para garantizar la protección del parque nacional, como espacio natural protegido.

PorReal Decreto 409/1995, de 17 de marzo(RCL 19951411), se aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, y por el Organismo Autónomo "Parques Nacionales" se elaboró el denominado Programa Experimental para el Uso Público de la pista que une Torla con Nerín (pista de Las Cutas) en la zona periférica de protección del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, informándose favorablemente en la reunión del Pleno del Patronato, celebrada el 7 de junio de 1996, con asistencia de la representación de los Ayuntamientos de Fanlo y Torla, la actividad de Uso Público que contempla el Plan experimental -documento 2 de la demanda-. Mediante el programa se procedía a ordenar el uso de los accesos a la Pista de las Cutas. El programa se vinculaba al Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, aprobado por el citado Real Decreto 409/1995, y con elartículo 4.2 de la Ley 52/1982 , de reclasificación y ampliación del Parque Nacional. Las condiciones de uso se definían en un régimen de autorización, a vehículos e itinerarios a través y desde los municipios de Fanlo y de Torla, bajo la identificación general de "Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido" y de "servicio de vistitas", "…integrado en el sistema de Uso Público que se proyecta para todo el Parque Nacional, que será consensuado con todos los Ayuntamientos", estableciéndose un sistema de tarifas, un límite de viajeros para la prestación del servicio, con lugar de recogida y estacionamiento y acompañados de guía, y una obligación de informar al Patronato, semanalmente, de los servicios autorizados durante el periodo de máxima afluencia.

2) El día 5 de julio de 2001 el Pleno del Ayuntamiento de Fanlo acordó "instalar una valla metálica en el punto de la Pista de las Cutas donde finaliza el término municipal de Fanlo, cuyo acceso sólo se permitirá a los vecinos de Fanlo y a los vehículos de la Guardia Civil". Dicho acuerdo se notifico los días 10 y 11 de julio, al Subdelegado del Gobierno en Huesca y al Director del Parque Nacional.

3) En fecha 13 de julio siguiente el Director-Conservador del Parque, informó al Subdelegado del Gobierno concluyendo que "dado que gran parte de estos montes están gestionados por el Servicio Provincial de Medio Ambiente de la Diputación General de Aragón, se somete la procedencia de solicitar informe sobre la pertinencia del repetido acuerdo al citado y competente Servicio Provincial".

4) En fecha 20 de julio de 2001 la Abogado del Estado-Jefe en Huesca informó a la vista del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Fanlo, conforme consta a los folios 39 y 40 del expediente administrativo, que: "…la instalación de una valla metálica en la mencionada pista, requiere el informe preceptivo del Patronato del Parque Nacional, lo que en el presente caso no ha tenido lugar, de ahí que no pueda procederse a la referida instalación hasta tanto no conste el informe favorable"; y que "…sin perjuicio de la naturaleza de los montes colindantes a la pista, ….aunque la pista discurra por bienes de este carácter -comunal-, la misma no participa de su misma naturaleza jurídica, es decir, no es comunal y por tanto su uso no está restringido a los vecinos del municipio de Fanlo", calificándolo como bien de uso público y no comunal en el que la realización de cualquier obra o actividad estaba sometida al informe previo, favorable, del Patronato del Parque Nacional.

5) En escrito de fecha 16 de agosto de 2001, dirigido al Director del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, el Alcalde-Presidente de Fanlo formuló alegaciones -folios 34 a 37 del expediente administrativo- a la vista del informe emitido por la Abogado del Estado en Huesca, entendiendo que el informe preceptivo del Patronato no sería vinculante, ni vincularía al Ayuntamiento si se emitiera fuera de plazo en el momento de adoptar la resolución y que la pista forestal sería un "camino comunal", sujeto a un régimen semejante y propio del de los bienes comunales, solicitando se someta el Acuerdo de ese Ayuntamiento de 5 de julio de 2001 a informe favorable del Patronado del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido.

6) En fecha 11 de septiembre de 2001 el Ayuntamiento de Fanlo colocó una valla metálica en la parte de la pista forestal que discurre por su término municipal.

7) En fecha 17 de septiembre de 2001 el Secretario del Patronato del Parque se dirigió al Director General de Medio Natural del Departamento de Medido Ambiente del Gobierno de Aragón en los siguientes términos: "El pasado día 11 de septiembre el Ayuntamiento de Fanlo instaló una barrera metálica en la pista forestal que discurren entre Torla y Nerín a través de la Sierra de las Cutas. Como usted conoce esta pista discurre por terrenos sensibles a la visita al Parque Nacional donde el mismo no tiene competencias forestales. Esta actuación se localiza dentro de los límites de la Zona Periférica de Protección del Parque Nacional. Al tratarse de una actividad nueva en esta área y de acuerdo con elartículo Cuarto-dos de la Ley de 52/1982 de reclasificación y Ampliación del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, es preceptivo para su instalación el informe previo del Patronato del Parque Nacional. Por todo ello y en tanto no sea emitido el correspondiente informe sobre dicha instalación, solicito a V.I, como administración competente en los montes afectados, tome las medidas oportunas para restablecer la situación en que se encontraba dicha pista antes de la actuación llevada a cabo por el Ayuntamiento de Fanlo" -folio 5 del expediente administrativo-.

8) En fecha 7 de noviembre de 2001 el Servicio de Régimen Jurídico, Planificación y Coordinación Administrativa de la Secretaria General Técnica del Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Aragón informó a petición de la Dirección General de Medio Natural de dicho departamento, tras exponer la vinculación del denominado "plan experimental" al PRUG y al sistema general de ordenación del Parque Nacional, que ninguno de los Ayuntamientos puede limitar el destino de uso público de la pista establecido en desarrollo del PRUG y que formará parte del Plan Sectorial de Uso Público que deberá aprobar el Patronato, ya que supone un incumplimiento de las normas que afectan al Parque así como del acuerdo del Patronato que establecía como condicionado un itinerario determinado para cada Ayuntamiento que la colocación de la valla impide realizar. La utilización de la pista estará siempre sujeta a la regulación del uso público que establezca el PRUG y sus instrumentos de desarrollo", reafirmando la competencia de los órganos de gestión del Parque para adoptar el acuerdo que ordenara la restitución del uso reglado de la pista forestal.

9) En fechas 18 de febrero y 25 de abril de 2002, el Director-Conservador del Parque interesó respectivos informes del Abogado del Estado adscrito a la Subsecretaria del Ministerio de Medio Ambiente, sobre "si la Comisión Mixta de Gestión del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido puede promover, en base a sus competencia, la anulación del cierre y consiguiente levantamiento de la barrera que el Ayuntamiento de Fanlo ha colocado en la conocida como "Pista de las Cutas"(camino forestal que une Torla con Nerín) siendo así que se trata de una instalación externa a dicho Parque Nacional pues discurren en su totalidad fuera de los límites del mismo", emitiéndose los correspondientes informes -obrantes a los folios 28 y 29 y 18 a 25, respectivamente, del expediente administrativo-.

10) En fecha 12 de junio de 2002 la Comisión Mixta de Gestión del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido acordó, por unanimidad de sus miembros, "instar al Ayuntamiento de Fanlo que proceda a la apertura permanente de la barrera colocada en la pista de las Cutas el pasado 11 de Septiembre, con objeto de asegurar una correcta gestión de los recursos del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido y al mismo tiempo, garantizar tanto a los visitantes como a los servicios de vigilancia los niveles de seguridad adecuados".

11) En fecha 12 de diciembre de 2002 el Ayuntamiento de Torla dirigió sendos requerimientos: al Presidente del Patronato del Parque Nacional – documento 8 de la demanda-, y a la Comisión Mixta -folios 16 y 17 del expediente administrativo,-advirtiendo su voluntad de ejercitar las acciones judiciales precisas para obtener el alzamiento de la barrera colocada unilateralmente por el Ayuntamiento de Fanlo y para dar cumplimiento a lo estipulado en el "plan experimental" de 1996.

12) En fecha 28 de abril de 2003 el Ayuntamiento de Torla dirigió requerimiento al Ayuntamiento de Fanlo -documento nº 9 de la demanda- advirtiendo su voluntad de ejercitar las acciones judiciales precisas para obtener el alzamiento de la barrera colocada unilateralmente por ese Ayuntamiento y para dar cumplimiento a lo estipulado en el "plan experimental" del 1996.

13) En fecha 5 de abril de 2004 el Director-Conservador del Parque emitió informe poniendo de manifiesto que "en ningún momento ha existido una resolución o autorización ni por parte del Patronato ni por parte de la Comisión Mixta de Gestión de este Parque Nacional, dada al Ayuntamiento de Fanlo para la colocación de una barrera en la pista de Las Cutas"-folio 4 del expediente-.

Contra la supuesta inactividad de la Comisión Mixta de Gestión del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido y a su Patronato, así como contra la actuación del Ayuntamiento de Fanlo por vía de hecho, se interpone por el Ayuntamiento de Torla el presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO Con carácter previo a examinar las cuestiones de fondo planteadas por la actora, procede rechazar: en primer lugar, la reiterada invocación de falta de competencia de esta Sala para el conocimiento del recurso invocada por la codemandada, Ayuntamiento de Fanlo, por los mismos argumentos expuestos en elauto de fecha veintiséis de enero de dos mil cuatro ; en segundo lugar, la falta de legitimación activa de la actora, igualmente invocada por la codemanda, por su condición de interesada directa en cuanto por su término municipal discurre una parte de la pista cuyo uso se ha restringido unilateralmente por la otra entidad local, codemandada, conforme alartículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional(RCL 19981741), y al carácter público de la acción al amparo delartículo 17 de la referida Ley 52/1982(RCL 19822031), en relación con elarticulo 23.quater de la Ley de Conservación de Espacios Naturales(RCL 1989660)y concordantearticulo 19.1.h) de la Ley jurisdiccional; y, en tercer lugar, la indebida acumulación de acciones alegada por la misma codemandada, puesto que estamos ante una misma causa de pedir y dos pretensiones en relación con la actuación de dos sujetos, directo y mediato, por la colocación de la barrera, la Administración que ha procedido a la colocación material de la misma -Ayuntamiento de Fanlo- y la Comisión Mixta y el Patronado del PNOM por no haber realizado la actuación tendente a la retirada de la misma, por lo que no resulta improcedente la utilización de un único procedimiento por actuaciones de dos Administraciones distintas al existir conexión directa entre ambas.

CUARTO En cuanto al fondo del asunto, invirtiendo el examen de las cuestiones planteadas por la actora y comenzando por la actuación por vía de hecho que, al amparo de lo prevenido en elartículo 30 de la Ley Jurisdiccional(RCL 19981741), se imputa al Ayuntamiento de Fanlo por su actuación material, colocación de la barrera sin cobertura de actuación en procedimiento administrativo, dice laSTS de 2-4-2008(RJ 20082391)"hay que señalar, ejercitada por el recurrente la vía delartículo 30 de la Ley Jurisdiccional que, como recoge la exposición de motivos de laley vigente de 1.998 y hemos declarado ensentencia de 17 de febrero de 2.007 (sic)(RJ 2007794), prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material, ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto, a cuyo efecto dispone elartículo 30 de la Ley Jurisdiccional que, en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante intimando su cesación. Si dicha reclamación no hubiera sido formulada o no fuera atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente el recurso contencioso administrativo. Es decir, la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración". Doctrina que aplicada al supuesto examinado y según se deduce de la relación de hechos anteriormente señalada, determina la estimación del recurso, en este extremo, por ser clara la existencia de vía del hecho del Ayuntamiento demandado, al no estar su actuación material amparada en acto previo alguno, pues, aparte de la actuación ilegal del Ayuntamiento por la falta del informe preceptivo previo del Patronato, previsto, para las zonas periféricas de protección del Parque, por elarticulo 4.Dos de la Ley 52/1982, de 13 de julio(RCL 19822031), sobre Régimen Jurídico del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, es nula porque no tiene competencia para adoptar dicho acuerdo y colocar la barrera en la Pista de las Cutas al tratarse de un bien de uso público frente al pretendido carácter comunal del mismo.

QUINTO Respecto a la inactividad de La Comisión Mixta y del Patronato, aparte de la dudosa consideración de poderse plantear una inactividad de la Administración del Estado de conformidad con elarticulo 29.1 de la Ley Jurisdiccional(RCL 19981741), que exige que la Administración se encuentre obligada a "realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas", "en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo", y no existir, en el presente caso, -como señala el Abogado del Estado- disposición general, acto, contrato o convenio administrativo que contenga la exigencia de que la Comisión Mixta de Gestión o el Patronato del Parque estuvieran obligados a realizar, a favor del Ayuntamiento de Torla, la prestación concreta de obligar al Ayuntamiento de Fanlo a retirar la barrera colocada en la pista de Las Cutas, al margen de las funciones y competencias atribuidas a tales órganos, siendo, además, que el precepto se refiere a prestaciones a realizar por la propia Administración y no a prestaciones que deban llevarse a cabo por una Administración distinta, como es el Ayuntamiento de Fanlo, es lo cierto, que no cabria atribuirles en ningún caso, en el supuesto examinado, inactividad alguna según se deduce de los antecedentes fácticos señalados, puesto que el Secretario del Patronato, al tenerse conocimiento de la colocación de la barrera en cuestión, se dirigió al Director General de Medio Natural del Departamento de Medido Ambiente del Gobierno de Aragón interesando la adopción de "las medidas oportunas para restablecer la situación en que se encontraba dicha pista antes de la actuación llevada a cabo por el Ayuntamiento de Fanlo"; y la Comisión Mixta, en el referido acuerdo de 12 de junio de 2002, insto al Ayuntamiento de Fanlo para que procediera a la apertura permanente de la barrera colocada el 11 de septiembre anterior en la Pista de las Cutas.

De manera que no pudiéndose apreciar la pretendida inactividad del Patronato y de Comisión Mixta del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido, procede la desestimación del recurso en este extremo.

SEXTO No hay motivos que determinen un especial pronunciamiento en cuanto a Costas.

En atención a lo expuesto, este Tribunal ha resuelto pronunciar el siguiente:

F A L L O

PRIMERO Rechazar las causas de inadmisibilidad invocada por el Ayuntamiento de Fanlo.

SEGUNDO Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 489 de 2003, interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TORLA, contra la inactividad del Patronato y de la Comisión Mixta del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido.

TERCERO Estimar el presente recurso contencioso-administrativo número 489 de 2003, interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TORLA, contra el actuación por vía de hecho del Ayuntamiento de Fanlo por la colocación de la barrera en la Pista de las Cutas que impide el tránsito tanto a los vecinos de Torla como a los Taxistas de esta población que realizan las visitas guiadas, debiendo retirarla definitivamente.

CUARTO No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.