El Supremo estima el recurso de Serfunle y anula la sentencia que rechazaba sus descuentos a las aseguradoras.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal.Supremo estima el recurso de casación interpuesto por la Mancomunidad de Servicios Funerarios y de Cementerio de León, San Andrés y Villaquilambre (Serfunle) sobre la modificación del órgano competente para aplicar descuentos y precios públicos.

Sentencia Tribunal Supremo num. 59/2011 26-06-2013

Marginal: PROV\2013\243163

Tribunal: Tribunal Supremo, Madrid Sala 3 (Contencioso-Administrativo) Sección 2

Fecha: 26/06/2013

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa

Recurso de casación núm. 59/2011

Ponente: Ramón Trillo Torres

Precio públicos.- Descuentos.- Modificación del órgano competente para aplicarlas.- Firmeza del contenido material de la norma.

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de dos mil trece.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 59/2011, interpuesto por la MANCOMUNIDAD DE SERVICIOS FUNERARIOS Y DE CEMENTERIO, SERFUNLE, representada por la Procuradora de los Tribunales doña Carmen Giménez Cardona, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 13 de septiembre de 2010 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 1879/2010, a instancia de FUNERARIAS LEONESAS, S.A., contra las modificaciones de los Acuerdos Reguladores de los Precios Públicos aprobados por la Asamblea de Concejales de la Mancomunidad Municipal de Servicios Funerarios y de Cementerio de León, San Andrés de Rabanedo y Villaquilambre, SERFUNLE, en sesiones de 22 de noviembre de 2007 y 24 de enero de 2008.

Ha sido parte recurrida la entidad FUNERARIAS LEONESAS, S.A. representada por el Procurador de los Tribunales don Manuel Ortiz de Urbina Ruiz.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO En el recurso contencioso-administrativo nº 1879/2010 seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 13 de septiembre de 2010, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil Funerarias Leonesas, S.A., contra las modificaciones de los Acuerdos Reguladores de los Precios Públicos aprobados por la Asamblea de Concejales de La Mancomunidad Municipal de Servicios Funerarios y de Cementerio de León, San Andrés de Rabanedo y Vilaquilambre, SERFUNLE, en sesiones de 22 de noviembre de 2007 y 24 de enero de 2008, declarándose la nulidad de pleno derecho del apartado 5 del artículo 6º, sobre Administración y cobro, respecto de los servicios de incineración de cadáveres y suministro de accesorios, ("Se faculta al Consejo de Administración de Serfunle para que pueda autorizar descuentos sobre las Tarifas recogidas en el artículo 4º anterior a las empresas que con habitualidad concierten la prestación de servicios de incineración con Serfunle"), y del apartado 6 del artículo 6º, también sobre Administración y cobro, respecto de la prestación de servicios funerarios ("Se faculta al Consejo de Administración de Serfunle para que, por causas justificadas, de las que dejará constancia en el expediente que al efecto se tramite, realice descuentos sobre los precios públicos que se recogen en el artículo 4º del presente Acuerdo Regulador"), quedando ambos apartados sin contenido y sin efectuar expreso pronunciamiento en cuanto a costas procesales".

SEGUNDO Por escrito del Sr. Presidente de la MANCOMUNIDAD DE SERVICIOS FUNERARIOS Y DE CEMENTERIO, SERFUNLE, y acordado por Decreto de fecha 1 de octubre de 2010, se presentó con fecha 7 de octubre de 2010 escrito de preparación del recurso de casación.

TERCERO Mediante escritos de fecha 11 de noviembre de 2010 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 241RCL 1985\1578 de la LOPJ ( RCL 1985\1578 y 2635) , las entidades mercantiles SERFUNLE, S.A. y MÉMORA SERVICIOS FUNERARIOS, S.L., Unipersonal, solicitan ser tenga por formulado incidente de nulidad de actuaciones frente a la Sentencia 1879/2010, de 13 de septiembre de 2010 y que se anulen todas las actuaciones practicadas desde el momento en el que debieron completarse los emplazamientos en su condición de interesadas, reponiéndose dichas actuaciones al estado inmediatamente anterior al referido defecto, siguiendo el procedimiento legalmente establecido.

CUARTO La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid acordó por Providencia de fecha 17 de noviembre de 2010 acordó: "En virtud, de las anteriores consideraciones se acuerda no admitir a trámite el incidente, si bien, ello no obstante, y a fin de no perjudicar fatalmente el derecho a la tutela judicial efectiva de las solicitantes, se confiere el plazo de diez días a contar desde la notificación de la presente resolución para que, en efecto y si a su derecho conviniera, pueda preparar ante esta Sala recurso de casación para ante el Tribunal Supremo, debiendo acreditar al prepararlo que contra la misma cabe recurso de súplica, en el plazo de cinco días, desde su notificación".

QUINTO La Secretaria de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid por Diligencia de Ordenación de 17 de diciembre de 2010 acordó tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

SEXTO La parte recurrente, presentó con fecha 9 de marzo de 2011 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó se dicte en su día sentencia por la que se estimen los motivos de Casación planteados y se case la sentencia recurrida dictándose otra por la que se confirmen en su totalidad los Acuerdo de la Mancomunidad impugnados, declarando su pleno ajuste a Derecho, o, subsidiariamente, se establezca la manera de interpretar los artículos impugnados con todo lo demás que en Derecho proceda.

SÉPTIMO La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, compareció y se personó como parte recurrida.

OCTAVO La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Auto de fecha 17 de noviembre de 2011 : "Declarar la inadmisión del motivo tercero del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la MANCOMUNIDAD MUNICIPAL DE SERVICIOS FUNERARIOS Y CEMENTERIOS SERFUNLE, contra laSentencia de 13 de septiembre de 2010, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictada en el recurso nº 1008/2009 , así como la admisión de los motivos restantes; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos".

NOVENO Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación procesal de la entidad FUNERARIAS LEONESAS, S.A., parte recurrida, presentó en fecha 13 de marzo de 2012 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte en su día sentencia por la que desestime el mismo y se declare no haber lugar a casar la sentencia y se impongan las costas a la parte recurrente de acuerdo con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional .

DÉCIMO Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 19 de junio de 2013, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO FUNERARIAS LEONESAS, S.A., interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictada el 13 de septiembre de 2010 en el recurso 1879/2010 , estimatoria del recurso interpuesto por aquella contra las modificaciones de los Acuerdos Reguladores de los Precios Públicos aprobados por la Asamblea de Concejales de la Mancomunidad Municipal de Servicios Funerarios y de Cementerio de León, San Andrés de Rabanedo y Villaquilambre, SERFUNLE, en sesiones de 22 de noviembre de 2007 y 24 de enero de 2008.

La sentencia impugnada nos informa de que en virtud de esta sesiones

<<(...) el apartado 5 del artículo 6º, sobre administración y cobro, respecto de los servicios de incineración de cadáveres y suministro de accesorios, queda redactado así "Se faculta al Consejo de Administración de Serfunle para que pueda autorizar descuentos sobre las Tarifas recogidas en el artículo 4º anterior a las empresas que con habitualidad concierten la prestación de servicios de incineración con Serfunle"; y el apartado 6 del artículo 6º, también sobre administración y cobro, respecto de la prestación de servicios funerarios, queda redactado

así "Se faculta al Consejo de Administración de Serfunle para que, por causas justificadas, de las que dejará constancia en el expediente que al efecto se tramite, realice descuentos sobre los precios públicos que se recogen en el artículo 4º del presente Acuerdo Regulador", publicados ambos en el BOP de León de 6 de marzo de 2008. Alega la mercantil recurrente que tales modificaciones generan discriminación -para un particular respecto, por ejemplo, las compañías de seguros, que por causa de las pólizas se seguro suscritas precisan contratar estos servicios con asiduidad-, y son contrarias a la Ley de Haciendas Locales ( RCL 1988\2607 y RCL 1989, 1851) , que no establece posibilidad alguna de descuento una vez fijados los precios públicos, es decir, no establece facultad alguna para que se pueda diferenciar el importe del precio a cobrar dependiendo de quién sea la persona obligada a su pago, diferenciación por razón del volumen de los servicios solicitados o del cliente en concreto que es una vulneración de los principios de igualdad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ex artículos 9 y 14 de la Constitución , pues dejar al criterio de un consejo de administración la cantidad que ha de cobrarse a cada persona por la prestación de un mismo servicio público es tanto como instaurar la arbitrariedad>>.

SEGUNDO El recurso de casación se funda en cinco motivos, si bien el cuarto ha sido declarado inadmisible por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de noviembre de 2011 .

En el primero, acogido a la letra c) del artículo 88.1 de la LJC, la entidad pública denuncia incongruencia omisiva, al considerar que la sentencia no ha abordado suficientemente una cuestión de capital importancia esgrimida como motivo de inadmisibilidad del recurso, cual sería la de la firmeza de la resolución recurrida, en función, primero, de que en la misma se habría silenciado el hecho de que la publicación de los Acuerdos efectuada no contiene cláusula derogatoria, lo que probaría que el hecho de reproducir la parte de la disposición que se encontraba vigente desde el año 2003 era una mera cuestión de estilo y que lo único que realmente había modificado era el órgano competente para acordar los descuentos; y, segundo, que se silencia también que la Ordenanza de 2003 tampoco era nueva, sino una modificación de los anteriormente existentes, asimismo sin cláusula derogatoria, lo que significaría que anulada una norma del año 2003, recuperase su vigencia una anterior en la que se contemplase la misma posibilidad que la sentencia recurrida elimina.

Sobre la alegada inadmisibilidad, la sentencia objeto de este recurso nos dice que

<<(...) tanto en el apartado 5 del artículo 6º, de los acuerdos reguladores de los servicios de incineración de cadáveres y suministro de accesorios, como en el apartado 6 del artículo 6º, respecto de la prestación de servicios funerarios, la anterior regulación publicada en el BOP de León de 31 de diciembre de 2003 contenía una redacción idéntica a la ahora publicada salvo en lo relativo al órgano competente para autorizar los descuentos: antes el Presidente de la Mancomunidad Municipal, y ahora el Consejo de Administración de Serfunle -no la Asamblea de Concejales de la Mancomunidad, como erróneamente se dice en algunos pasajes de la contestación a la demanda y en el escrito de conclusiones-, es decir, el Consejo de Administración de la empresa mixta Serfunle, S.A., concesionaria de la gestión de los servicios funerarios y del cementerio de León, pues como señala el artículo 7.3, no modificado, de ambos acuerdos, "Las referencias hechas a SERFUNLE en los diversos artículos de este Acuerdo, cuando no se refieran expresamente a la Mancomunidad, se entenderán realizadas a la Sociedad SERFUNLE S.A.

Es claro, sin embargo, que al margen de los efectos que sobre la anterior regulación se derivan de la nulidad que -ya se anticipa- se va a declarar en esta sentencia respecto de las modificaciones aquí impugnadas, cuestión a la que luego se hará referencia, no concurre ninguna de las causas de inadmisibilidad invocadas por la Mancomunidad ya que, de un lado, no existe extemporaneidad en la impugnación del articulado tras su modificación pues el plazo de interposición del recurso que contra la misma cabe comienza desde la publicación de la modificación en el BOP de 6 de marzo de 2008 -hacemos abstracción ahora del recurso de reposición no inadmitido ni resuelto por la Mancomunidad- y, de otro, la nueva publicación de una disposición general, aunque sea parcial, reabre la vía de la impugnación directa del precepto tras su modificación y consiguiente publicación, y ello respecto de la totalidad del mismo, incluida por tanto la parte coincidente con la redacción anterior, y es que cuando se trata de disposiciones generales, que no se notifican individualmente a sus potenciales destinatarios -por definición, una pluralidad indeterminada de personas-, no cabe proyectar la doctrina del acto consentido y firme no sólo porque dicha doctrina no se compadece con las posibilidades de impugnación indirecta exartículo 26.2RCL 1998\1741 de la LJCA ( RCL 1998\1741 ) , sino porque ello supondría dilucidar si el actual potencial destinatario, por ejemplo un vecino de León, lo era o no en diciembre de 2003, y si recurrió o no; lo decisivo, en fin, es si el recurrente ostenta a la fecha de interposición del recurso legitimación para formular o no la impugnación directa contra la nueva regulación publicada -legitimación que en este caso no ha sido por nadie discutida-, no si la ostentaba o pudo ostentarla unos años antes aquietándose o no a la anterior regulación>>.

Ante este desarrollo, la parte sin duda puede manifestar su disconformidad con la argumentación desplegada en la sentencia, pero lo que no cabe de ningún modo es aceptar la afirmación de que se trata de cuestiones no debida o insuficientemente consideradas en la misma, por lo que este motivo de incongruencia ha de ser desestimado y por la misma razón ha de desestimarse el segundo, en el que con carácter subsidiario al anterior, entiende la parte que de no apreciarse la incongruencia omisiva, la sentencia adolecería de falta de motivación, con infracción del artículo 120.3 de la Constitución , ya que -según su criterio- de haberse atendido motivadamente la postura por élla mantenida, el recurso hubiera sido inadmitido.

Con toda evidencia esta tesis carece en absoluto de recorrido, habida cuenta de que en vez de falta de motivación de la sentencia -que es el vicio formal denunciado- de lo que en el mismo se trata es del aserto puro y simple de la Mancomunidad que su motivación es mejor que la contenida en la sentencia, lo que sería una cuestión de fondo no susceptible de ser tratada en los términos formales propuestos.

TERCERO En el tercer motivo la parte denuncia la infracción de los artículos 69.e) y 46 de la LJC.

Razona la parte que

<<Que el artículo 46 prevé los plazos dentro de los cuales puede interponerse el recurso contencioso-administrativo. En el caso de los recursos frente a disposiciones de carácter general, el plazo se computa desde la publicación, que es cuando nace a la vida jurídica la nueva regulación que es la que puede ser objeto de recurso. Ni siquiera cuando cobre vigencia, sino precisamente desde la publicación. El hecho de que al reformar parcialmente un precepto se publique de nuevo el mismo de forma íntegra, incluyendo las partes que no se han modificado, obedece a una cuestión de estilo que busca una mayor claridad de las normas y una mayor facilidad para el lector, en aras de la seguridad jurídica.

La solución que dispone la Sala de interpretar elart. 46RCL 1998\1741LJCA ( RCL 1998\1741 ) en el sentido de que una nueva publicación abre la posibilidad de impugnar todo lo publicado, anulando incluso una norma del año 2003, llevaría al absurdo, como ya se ha manifestado, de que la disposición que es objeto de recurso no sería recurrible si se limitase la modificación a establecer, -por ejemplo-, que "las competencias relativas a la fijación del precio público que correspondían al Alcalde o al Presidente, corresponderán al órgano". Lo mismo ocurriría si la disposición reformadora estableciese: "donde dice asamblea de Concejales o Presidente, deberá decir Consejo de Administración">>.

El motivo debe prosperar.

La argumentación que aporta la sentencia recurrida para considerar admisible el recurso resulta en exceso formalista y solamente resultaría viable si, en efecto, la modificación puntual de una disposición general afecta de alguna manera a contenidos que, aunque permanezcan con idéntica redacción, sin embargo queden condicionados a nuevos requisitos o exigencias introducidos por las concretas normas que se modifiquen, que de este modo vengan a influir materialmente en las condiciones para aplicar la parte de la disposición que no es objeto formal de la modificación.

Pero no es este el caso de la modificación que enjuiciamos: aquí lo único que ha variado es el órgano competente para autorizar los descuentos y además en un sentido objetivamente más garantista con respecto a la situación anterior, puesto que la competencia pasa del Presidente de la Mancomunidad al Consejo de Administración, sin que ello repercuta absoluto ni en las causas ni en las condiciones de los descuentos que puedan autorizarse, que permanecen idénticas en ambos textos normativos, el de 2003 y el de 2007, siendo así que son las que constituyen el exclusivo soporte de la denuncia de ilegalidad esgrimida por la sociedad recurrente, por lo que en coincidencia con los sostenido por la Mancomunidad, debemos de considerar inadmisible el recurso contencioso-administrativo directo formulado contra la norma impugnada, previa estimación del recurso de casación y sin perjuicio de que la parte demandante pueda hacer vales, -si tuviera legitimación para ello-, las importantes razones en que ha fundado su pretensión en recurso contra algún acto aplicativo de la norma aquí impugnada.

Las razones expuestas, en cuanto que llevan a declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo, hacen inocuo el examen del quinto motivo.

CUARTO No ha lugar a la imposición de costas ni de la instancia ni del recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

PRIMERO , declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la MANCOMUNIDAD DE SERVICIOS FUNERARIOS Y DE CEMENTERIO, SERFUNLE contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, dictada el 13 de septiembre de 2010, en el recurso 1879/2010 , que casamos.

SEGUNDO , declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por FUNERARIAS LEONESAS, S.A., contra las Modificaciones de los Acuerdos Reguladores de los Precios Públicos aprobados por la Asamblea de Concejales de la Mancomunidad en sesiones de 22 de noviembre de 2007 y 24 de enero de 2008.

TERCERO , sin costas ni de la instancia ni del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres Juan Gonzalo Martinez Mico PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ramon Trillo Torres, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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