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Reforma de las Administraciones Públicas

21 de Octubre de 2013

La reforma administrativa: algo más que una reflexión teórica

Hace poco tiempo el Gobierno dio a conocer el documento de la COMISIÓN REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (CORA) que contiene un estudio de medidas de todo orden para la reforma de las Administraciones Públicas.

Alberto Palomar Olmedo,
Coordinador del Practicum de la Abogacía, Ed. Aranzadi


La lectura atenta del documento sugiere cuestiones y comentarios de todo orden que trataremos de exponer sistemáticamente. En este sentido, la primera consideración importante es la ver con agrado que la reforma de la Administración se incorpora a la agenda política de la sociedad española. Hasta este momento hemos vivido una situación en la que único que se predica de la Administración Pública es su coste para la sociedad española y, por tanto, la necesidad ineludible de su reducción. Este diagnóstico no puede ser más desacertado y, por tanto, justifica un esfuerzo para que la Administración se dimensiones y, sobre todo, que funcione. El juicio de superficialidad perdería así su fundamento.

Los términos en los que se viene presentando la necesidad de la reforma son muy claros: todo vale con la única consecuencia de que la factura administrativa sea inferior. Esta  consideración es, cuando menos, inapropiada porque la reducción de la factura de "lo público" es difícil de realizar sin que, finalmente, afecta a aquello que "hace lo público". Solo sería posible si, realmente, hubiera un juicio fundado sobre lo que deben hacer los empleados públicos y cuales son sus déficits respecto de la productividad deseada o marcada.

Al lado de esta primera impresión muy positiva por lo que supone de atención en la Administración es lo cierto, en segundo término,  que el documento - como no podía ser menos- incluye medidas que ofrecen mayor o menor relevancia y, por tanto, generan mayor o menor entusiasmo. En este punto, las reformas que tienen o precisan rango de ley, son sin duda, merecedoras del máximo aplauso. Ni una Administración más trasparente, ni más objetiva, ni más controlada pueden nunca ser objeto de reproche, sino todo lo contrario. La apuesta por la Administración electrónica no solo es bienvenida sino una exigencia social ineludible.

Es cierto que, al lado de estos aspectos macro el documento contiene una serie de medidas <<micro>> pensadas en clave de <<mejor>> administración, especialmente, de la AGE. Nada que reprochar a las mismas salvo la consideración de que se trata de medidas de pura administración y que, realmente, si las conclusiones entorno a la organización son estas hubiera bastado con llevarlas a cabo como muestra de una mejor organización y de una mejor administración. Teorizar sobre su utilidad y presentarlas como un gran logro lo único que demuestran es el atraso histórico de la Administración que no ha sufrido ni se ha sometido a procesos de optimización necesarios para que su eficacia sea acorde con sus niveles de eficiencia.

En tercer lugar y al lado de estos dos grandes bloques de medidas con las respectivas valoraciones que acaban de realizarse se incluyen una serie de diagnósticos sobre la necesidad de las medidas de relación interadministrativa. El diagnóstico es correcto, el tratamiento, sin duda, voluntarista. Es evidente que si el documento CORA se sitúa - por propia exigencia- en la no reforma del marco estructural que supone la CE de 1978 pero, precisamente, esta limitación es la que justifica el calificativo empleado.

Sin embargo, pese a todo, es lo cierto que la virtualidad real de las medidas propuestas depende, precisamente, de la capacidad general de la implementación de las medidas y del convencimiento de que las diferentes Administraciones Públicas participen de procesos de concertación que, desde luego, no han sido la tónica constante de la actuación de las Entidades Públicas en los últimos años. 

Es, precisamente, en esto, en la "gestión del cambio" donde realmente se verá la virtualidad esencial de las medidas propuestas. Esta gestión en lo que se refiere a proyectos normativos o a medidas que afectan directamente a la AGE pueden no plantear grandes dificultades. Sin embargo, la transformación de un modelo de aislamiento interadministrativo en un modelo de concertación y cooperación (cualquiera que sea la figura jurídica en la que, finalmente, se instrumentalice) es una labor mucho más compleja que, adicionalmente, se va a considerar como una vía indirecta para "recentralizar" el Estado lo cual puede ser una buena medida en términos económicos y de organización pero es una medida que exige otros consensos políticos y sociales que, realmente, no sé si están suficientemente maduros y gozan del consenso social necesario para configurar un nuevo marco de relación en el Estado.

Convencer a todos de que detrás de la concertación no hay más que medidas de optimización económica y no una operación política indirecta encubierta es, sin duda, uno de los retos centrales de la gestión del cambio que supondría la implantación definitiva de los mecanismos que se incluyen en la reforma.

En consecuencia estamos ante un momento de cambio en los paradigmas de la gestión pública y, en ese punto, todo cuanto se haga para salir del atraso histórico en el que nos hemos situado debe ser valorado y apreciado. Es, probable, incluso, que las reformas propuestas sean, en muchos casos, cicateras y se sitúen más en la modernización y actualización que en la "reestructuración". Pero todo cuanto se haga, en este punto, es positivo.

Al lado de esto es ciertamente difícil esperar un éxito rotundo en la reformulación de las relaciones interadministrativas o , simplemente, en la capacidad de ofrecer modelos alternativos de sometimiento voluntario que hagan que las Entidades Territoriales diferentes a la AGE vean el ellos una alternativa que no afecte a sus intereses y a su propio sentimiento de autonomía - en sus diversos grados-. Lo que se puede esperar de estas reformas es mucho más modesto y, desde luego, complicado conseguir que las disfunciones actuales de un modelo de ordenación territorial como el que proyecta la CE de 1978 adquiera sentido y coherencia por la vía de la gestión y la reordenación de medios y formas. El problema es mucho más profundo y las medidas es este punto ciertamente insuficientes.

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