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Artículos de Opinión

Autonomía e instructivos

16 de Junio de 2016

El presente trabajo se enmarca en la ponencia dada en la II Jornada de la Red Iberoamericana de Derecho Universitario (RIDU), efectuada en la Ciudad de Barcelona, España en junio de 2016. Tal ponencia ha sido efectuada en calidad de persona natural, asociada a la Red y no necesariamente representa la opinión de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, ni a ninguna Universidad Chilena.

Osvaldo Arturo Garay Opaso,
Profesor de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo. Ex Director del Dpto. de Derecho Público de la Universidad de Las Américas. Actual Contralor Interno de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación. Chile


Este trabajo, surge ante la notificación de la Resolución Exenta N° 8211, de diciembre de 2015, del Ministerio de Educación de Chile, por la cual aprueba un instructivo para las Universidades Públicas Chilenas que establece un procedimiento para comisiones de servicio al extranjero que realice el personal no académico de dichas universidades estatales.

La estructura de este informe se compone de tres partes. La primera, relativa a la descripción del marco normativo que regula a las Universidades Estatales Chilenas, particularmente en lo relativo al régimen jurídico del estamento no académico o administrativo. En segundo lugar, la naturaleza jurídica de un instructivo, según el sistema de fuentes y, en tercer lugar nuestras conclusiones.

I.- Marco Normativo.

Sobre la base del Sistema del Bloque de Legalidad, y reconociendo como premisa fundamental lo prescrito en el artículo 19N°s. 10 y 11 de la Carta Política Chilena de 1980, que establecen el Derecho a la Educación y la Libertad de Enseñanza, respectivamente, se deriva la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, Ley N° 18.962, que en sus artículos 79 y siguientes definen lo que se entiende como derecho a la autonomía de los Establecimientos de Educación Superior. Al efecto, su inciso primero señala "Se entiende por autonomía el derecho de cada establecimiento de Educación Superior a regirse por sí mismo, de conformidad con lo establecido en sus estatutos, en todo lo concerniente a sus finalidades y comprende la autonomía académica, económica y administrativa". Luego el inciso cuarto de la norma en comento, define la autonomía administrativa, tema que nos preocupa en este trabajo. "La autonomía administrativa, faculta a cada establecimiento de educación superior para organizar su funcionamiento de la manera que estime más adecuada, de conformidad a sus estatutos y las leyes".

Luego, en lo que se refiere a las comisiones de servicios al extranjero del personal no académico de las universidades, se regula por el DFL. N° 29/2004 del Ministerio de Hacienda, que fijó el texto Refundido y Sistematizado le la Ley N°18.834, sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Públicos. En él se establece, en el artículo 75 (SIC) "Los funcionarios Públicos podrán ser designados por el Jefe Superior de la respectiva institución, tanto en el territorio nacional como en el extranjero". Como vemos, la norma habla de Jefe Superior de la Institución. En la especie, las Universidades Públicas en Chile, son Servicios descentralizados funcionales, poseyendo personalidad jurídica y patrimonio propio, siendo el Jefe superior el Rector de cada Corporación.

En cuanto a los viáticos, debe distinguirse si estos obedecen a comisiones de servicios dentro del territorio nacional o en el extranjero. Si se trata del primero de los casos, rige el Decreto N° 262/77, sobre reglamento de viáticos nacionales. Si se trata del extranjero, se aplica el Decreto N° 1/91 del Ministerio de Hacienda.

Resolución Exenta N° 8211, de diciembre de 2015, del Ministerio de Educación, notificad en a finales del mes de enero de 2016, justo cuando las universidades estatales comenzaban su receso de verano, estableció que el ministro de Educación aprobaría por decreto, las comisiones de servicio al extranjero del personal no académico de las universidades estatales.

II.- Naturaleza Jurídica de un Instructivo.

Atendido el sistema de fuentes, un instructivo o circular, son normas que emanan de la autoridad del servicio bajo el presupuesto de ordenar la buena marcha y funcionamiento del servicio, sobre la base de principios de eficiencia y eficacia. Es una supraordenación que afecta a los funcionarios dependientes, lo cual permite dar órdenes generales o singulares para el cumplimiento de sus funciones. Todo ello en el marco de las competencias otorgadas por ley.

Las circulares o instructivos no se publican, porque se dan a conocer a los funcionarios destinatarios por los canales correspondientes. Es decir, los destinatarios son los funcionarios dependientes del servicio. Por tanto el hecho que no se publiquen los hace inoponibles a terceros ajenos al servicio.

La doctrina alemana, especialmente de la mano de Laband y Jellinek [1]ha negado todo carácter jurídico a las normas que operan en el ámbito interno de la administración. León Deguit, afirmará que éstas, son "sólo meras operaciones materiales"[2]. A la doctrina alemana antes señalada la ha seguido tanto la doctrina chilena, italiana como la española.[3]

III.- Conclusiones.

1.- Las Circulares o instructivos que emita el Ministerio de Educación de Chile, son aplicables al interior del respectivo servicio, siendo inoponibles a las universidades estatales, dado que se trata de terceros que no pertenecen a dicha institución.

2.- El jefe superior del servicio de las universidades estatales es el Rector de la respectiva institución, por lo que sólo a éste le corresponde exclusivamente aprobar actos administrativos de comisión de servicios al extranjero respecto de su personal no académico.

3.- La Resolución Exenta N° 8211, de diciembre de 2015, del Ministerio de Educación, transgrede el Principio de Autonomía Universitaria, especialmente la autonomía administrativa, confundiendo al personal no académico de las universidades estatales, con el personal de su respectiva administración.

A modo de conclusión final, útil es recordar aquella frase de "...quien no conoce su historia, tiende a repetirla", aludiendo al centralismo Borbón, que desconfió de la administración Austria.



[1] Frainer, 1933 "Instituciones de Derecho Administrativo. Barcelona-Madrid- Bs. Aires, pg. 53.

[2] Deguit, León. "Traite de Droit Constitionnel", T. III, 2° Edic. París. Bocard págs. 362 y siguientes.

[3] Véase. Rayo-Villanova, Antonio y Segismundo. 1965. Elementos de Derecho Administrativo. Pág. 58

Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. T. I. Edit. Tecnos 2012.

González Pérez, Jesús. "La Ley Chilena de Procedimiento Administrativo" /Dialnet-LaLeyChilenaDeProcedimientoAdministrativo-784952.pdf.

García Enterría "Observaciones Sobre El Fundamento De La Inderogabilidad Singular de los Reglamentos". 1958.

Boquera Oliver, José María. "La Publicación de  Disposiciones Generales". Dialnet-LaPublicacionDeDisposicionesGenerales-2112464.pdf


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