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De los apósitos de las normas: el fascinante mundo de las disposiciones adicionales

20 de Agosto de 2018

Hay diversos tipos de pintores: los de paleta y pincel y los de cubo y brocha. En función de las circunstancias y necesidades, se recurre a unos u otros. Salvo que se quiera un fresco en la pared del salón, se recurre al de brocha gorda. Si queremos un retrato de la familia, y no nos conformamos con una foto, parece lógico recurrir a un artista que profese el arte de la pintura.

Javier Fuertes,
Abogado


Con las normas jurídicas, en especial con las de rango de ley, no deja de pasar lo mismo. El problema debe ser que no resulta tan evidente distinguir al artista del chapuzas. Y es que hemos debido ser invadidos por nuestros vecinos del norte en eso del bricolage y, cada vez más a menudo, nos encontramos con que los artistas (los expertos en un campo del Derecho) son sustituidos por los que saben y valen para todo (los políticos). No hay más que ver la transformación que sufren las normas desde el primer boceto (anteproyecto y proyecto) hasta lo que sale de las cámaras legislativas. Lo del laboratorio del doctor Frankestein se ha quedado en juego de niños. Si Mary Shelley levantara la cabeza, lo más probable es que se convirtiera en cronista legislativa.

Los Proyectos de Ley son (más lo eran) cuadros proporcionados en los que sucede lo mismo que con las corrientes y movimientos artísticos. Pueden gustar más o menos, pero no dejan de ser arte. Habrá a quien le guste más el cubismo que el surrealismo, quien se sienta cautivado por el hiperrealismo, los que se mantengan fieles a la pintura renacentista o barroca y los que han quedado cautivados por el impresionismo u otros estilos vanguardistas.

El problema es cuando la obra, en cualquier fase, queda al alcance de las pinturas de un niño de cuatro años o de personas que se sienten capacitadas para enviar al Boletín Oficial del Estado cualquier ocurrencia, sueño de una noche de verano o pesadilla que no le ha dejado dormir.

La técnica legislativa está en vías de extinción y ello da lugar a la aparición de monstruos con extremidades impares, exceso de fuerza bruta y evidentes muestras de padecer disfunciones cerebrales.

Para empezar, el legislador parece obsesionado con la Ley, como norma suprema, y parece haber olvidado la existencia del resto de normas con la que se puede, y debe, completar y desarrollar. Un repaso por las últimas normas permite detectar esa macrocefalia legislativa que ceba las normas hasta límites insospechados, de manera que cuando el Diario Oficial alumbra la criatura, se nos muestra una Ley (Decreto-Ley o Real Decreto-Ley) atiborrada de preceptos y el legislador muestra, como mayor satisfacción, haber agotado el espacio para la colaboración reglamentaria. Es el caso de la Ley de Contratos del Sector Público, que entre artículos y adicionales supera los 400 preceptos (347 artículos, 54 adicionales).

Obsesión que le lleva a negar la posibilidad de errar, con varias consecuencias, como es el hecho de complicar, llegado el caso, esa necesaria reparación, y tener que correr para introducir, en otras normas con rango de ley, esas modificaciones o innovaciones. Siguiendo con el ejemplo, La Ley de Contratos del Sector Público ya se ha modificado en dos ocasiones, la última por la Ley de Presupuestos para el año 2018 (la norma para todo). En cambio, seguimos con el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administración Públicas del año 2001 (Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre). No hay prisa.

Una simple comparación permite determinar que la Ley de Contratos de las Administraciones públicas de 1995 tenía 213 artículos y 13 adicionales, la del año 2000 contaba con 266 artículos y 16 adicionales y el texto refundido del 2011 ya tenía 334 artículos y 36 adicionales. Es cierto que la Ley de Contratos de 1965 no se encontraba sometida a los mandatos de la Unión Europea... pero es que tenía 125 artículos y 4 adicionales.

Y es que esto de las disposiciones adicionales se está convirtiendo en un vicio que da que pensar. Como si hubiera un complemento de productividad por el número de disposiciones. Disfunción que adquiere un tamaño descomunal en el caso de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. 167 en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018. Es como si se tratara de un parámetro de calidad, algo que recuerda a las tesis doctorales, como si mil páginas fueran mejores que 500, como si 1.000 notas a pie de página aseguraran mayor calidad que 500.

Pues más de lo mismo. La Ley de Presupuestos del año 1990 tenía 28 adicionales, 31 la del 2000 31, 62 la de 2005, 70 la de 2010 y 96 la de 2015.

Tal vez conviene recordar que el Consejo de Ministros, en su reunión del día 22 de julio de 2005, aprobó el Acuerdo por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa que dedica su apartado 39 a regular las disposiciones adicionales, estableciendo que estas disposiciones deberán regular los regímenes jurídicos especiales que no puedan situarse en el articulado (regímenes que se determinarán de forma clara y precisa el ámbito de aplicación, y su regulación será suficientemente completa para que puedan ser aplicados inmediatamente), así como las excepciones, dispensas y reservas a la aplicación de la norma o de alguno de sus preceptos, cuando no sea posible o adecuado regular estos aspectos en el articulado, los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas (que se usarán de forma restrictiva) y los preceptos residuales que, por su naturaleza y contenido, no tengan acomodo en ninguna otra parte del texto de la norma.

Exactamente lo que hace el legislador. Adiciona, que algo queda... con lo bien que vivíamos en tiempos de las denostadas leyes de acompañamiento.

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