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La caducidad en los procedimientos de reintegro de subvenciones

Abogada en Ramón y Cajal Abogados

Carolina González Fortes

El artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), después de establecer que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro es de doce meses desde la fecha del acuerdo de iniciación, determina que “si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo”.

El párrafo transcrito ha dado lugar a dudas hermenéuticas en lo que a los institutos de la caducidad y la prescripción se refiere, llegando a provocar que el Alto Tribunal reconsidere e, incluso, rectifique su criterio al respecto.

Así, existe ya un cambio de doctrina del Tribunal Supremo, materializado a través de la Sentencia dictada en unificación de doctrina el 10 de enero de 2017 (recurso de casación para la unificación de doctrina nº 1943/2016). En ella se modifica la tesis de que las reclamaciones y recursos entablados para que se declare la caducidad del procedimiento interrumpen la prescripción de la acción administrativa (criterio previamente aplicado en las SSTS de 5 de octubre de 2010 -recurso de casación nº 412/2008-, de 23 de octubre de 2012 -recurso de casación para la unificación de doctrina nº 306/2012- y de 21 de diciembre de 2015 – recurso de casación nº 2520/2013-). El Alto Tribunal, con cita de varios fallos de la Audiencia Nacional (SSAN de 20 de mayo de 2010 -recurso nº 25/2010-, de 21 de julio de 2011 -recurso nº 2/2011- y de 11 de mayo de 2011 -recurso nº 288/2010-), acoge argumentos jurídicamente irreprochables, tales como que, si bien el plazo de prescripción de 4 años para reconocer o liquidar el reintegro previsto en la LGS (artículo 39) se interrumpe por la interposición de cualquier clase de recursos, dicho precepto debe interpretarse de forma conjunta con el artículo 42.4 del mismo texto legal cuando señala que la prescripción no se considera interrumpida por las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados.

Expuesto el importante y precedente cambio de criterio del Tribunal Supremo en materia de reintegro de subvenciones, nos encontramos ahora con que está pendiente la formación de la jurisprudencia que aclare y resuelva otra divergencia interpretativa existente en torno al artículo 42.4 de la LGS, y los efectos de la caducidad en los procedimientos de reintegro.

En este sentido, en virtud del Auto de 29 de junio de 2017 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se ha admitido el recurso de casación nº 2054/2017 preparado por la Administración General del Estado contra la Sentencia de 9 de febrero de 2017 de la Audiencia Nacional (recurso nº 15/2015).

El fallo recurrido se pronuncia en consonancia con la regulación general de la caducidad contenida en las normas de procedimiento administrativo común -artículo 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en la actualidad, artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, atribuyendo plenitud de efectos al instituto de la caducidad, y reconociendo como inválida la actuación administrativa realizada cuando el procedimiento está caducado. En idéntico sentido se han expresado otros fallos, que configuran el procedimiento de reintegro caducado como inexistente y privado de efectos. A título de ejemplo, resulta suficientemente clarificadora la ya citada Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de enero de 2017 cuando concluye que "el procedimiento declarado caducado se hace inexistente", así como la recientísima Sentencia de 27 de junio de 2017 de la Audiencia Nacional (recurso nº 77/2015), que dictamina que "apreciada la caducidad del procedimiento de reintegro de las ayudas recibidas por la recurrente debemos acordar la nulidad de la resolución impugnada por cuanto se ha dictado en un procedimiento caducado".

En el otro extremo existe un único y mucho más antiguo pronunciamiento, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de julio de 2013 (recurso nº 213/2012), que acoge una interpretación distinta y ciertamente discutible, pues señala que los efectos de la caducidad se circunscriben a que el plazo de doce meses no computará como interrupción para la prescripción, sin que la caducidad afecte a la validez de la resolución tardía que ponga fin al procedimiento de reintegro. Dicho fallo es una sola sentencia, que, por tanto, no tiene entidad para conformar jurisprudencia mediante la reiteración que exige el artículo 1.6 del Código Civil. Por el contrario, como se ha expuesto, en otras resoluciones muy cercanas se recuerda y da por sentado que la caducidad sigue siendo, tanto en las normas de procedimiento administrativo común como en la LGS, un modo específico de concluir el procedimiento, que debe acordarse incluso de oficio.

Y es que el tenor del artículo 42.4 de la LGS debe interpretarse en el bien entendido de que la caducidad no impide la continuación del procedimiento, que puede producir un resultado útil en orden a verificar si hay cumplimiento o no de las obligaciones a cargo del beneficiario, pero la decisión final será necesariamente la que declare la caducidad, con los efectos del artículo 95.3 de la vigente Ley 39/2015 (anteriormente, artículo 92.3 de la Ley 30/1992):

"La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".

A la vista del precepto transcrito, puede afirmarse sin ambages que el legislador regula la caducidad como un modo de concluir el procedimiento, asumiendo que el procedimiento caducado se cierra indefectiblemente, sin perjuicio de la posibilidad de iniciar uno nuevo de no haber transcurrido el plazo legal de prescripción, y sin olvidar que siempre queda en manos de la Administración evitar los efectos de la caducidad mediante el simple cumplimiento de su obligación de resolver los procedimientos en plazo.

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