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Artículos de Opinión

La reforma de la financiación autonómica

30 de Noviembre de 2016
  • Necesitamos un sistema de financiación sustentado en dos pilares: los impuestos cedidos con capacidad normativa y un fondo de transferencias.

Es lamentable que, después de ensayar tres sistemas de financiación autonómica en los últimos veinte años, sigamos cuestionando las bases estructurales en las que se apoya el reparto de recursos financieros entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Eugenio Simón Acosta,
abogado del despacho Simón Acosta Abogados y catedrático de Derecho Financiero y Tributario


Desde la implantación del principio de corresponsabilidad fiscal efectiva hasta hoy se han sucedido tres leyes de financiación de Comunidades Autónomas (Ley 14/1996, Ley 21/2001 y Ley 22/2009). Sin embargo, no es extraño que así haya sido porque, a pesar de la amplia descentralización competencial del Estado español, persisten las fuerzas centrífugas y el insaciable apetito de una buena parte de la clase política dirigente de algunas Comunidades Autónomas, siempre insatisfechas con las extensas cotas de poder que progresivamente han ido conquistando. Es evidente que no dispondremos de un sistema financiero estable mientras no se llegue a un acuerdo definitivo sobre el reparto competencial entre Estado y entes autonómicos: es aquí donde debe centrarse el debate, obviando cuestiones meramente nominales (Estado federal), a no ser que se pretenda remover el sustrato o el fundamento del poder, actualmente asentado sobre el principio de soberanía del pueblo español.

El sistema de financiación autonómica actualmente vigente es complejo y, en cierto modo, contradictorio. Todas las reformas que se han hecho hasta el momento han estado constreñidas por una actitud conservadora, el respeto del statu quo, que se opone a un diseño racional en tanto en cuanto un cambio estructural del sistema financiero en que unos ganen exige que otros pierdan. Dice el preámbulo de la Ley 2009 que el principio de suficiencia queda garantizado mediante el Fondo de Suficiencia Global, que permite asegurar la financiación de la totalidad de las competencias de las CCAA, "al tiempo que se respetan los resultados del modelo actual a través de la cláusula del statu quo, de manera que ninguna pierda con el cambio de modelo". Si partimos de la restricción de que "nadie pierde" es porque asumimos que hay un perdedor nato: el Estado, que hasta el momento ha venido soportando los mayores costes de la financiación de las CCAA beneficiadas por el nuevo modelo. Ahora bien, los recursos del Estado no son ilimitados y, por tanto, ha de llegar el momento en que el equilibrio deba conseguirse mediante una redistribución de los recursos de las CCAA y no mediante el incremento de las aportaciones estatales.

Una cierta redistribución se consigue actualmente con el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales al que cada comunidad aporta o del que recibe, en su caso, la diferencia entre el 75% de su propia capacidad tributaria y la media nacional de financiación per cápita (más exactamente, por habitante ajustado). Según el art. 9 de la Ley 22/2009 este fondo "tiene por objeto asegurar que cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos por habitante ajustado para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar". Pero la realidad es que no se cuantifican previamente las necesidades de gasto ni el coste de tales servicios fundamentales, dado que la cuantía total del fondo no se fija en función de la necesidad de gasto sino de los recursos disponibles, a saber: la recaudación de los impuestos cedidos (75% de la recaudación normativa por impuestos cedidos) más ciertas aportaciones del Estado a tanto alzado.

Por otra parte, el reparto de los fondos adicionales aportados por el Estado se realiza con criterios arbitrarios y en cierto modo contradictorios. Por un lado, el Fondo de Competitividad pretende acercar la financiación ajustada per cápita a la media interautonómica y a la propia capacidad fiscal per cápita (a más capacidad más recursos). A su vez, el Fondo de Convergencia opera en sentido contrario pues se reparte, grosso modo, en función de la población ponderada con el inverso del PIB (a menos capacidad tributaria, más recursos). Que prevalezca un criterio u otro depende de la dotación global relativa de cada uno de ambos fondos y ésta es fruto de la decisión que anualmente se adopta en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Otra paradoja encierra la ya aludida obligación de integrar el 75 % de la recaudación de los impuestos cedidos en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. La capacidad normativa sobre los impuestos cedidos que ostentan las Comunidades Autónomas y que es la causa de las diferencias de carga fiscal entre contribuyentes de distintos territorios, se justifica por el principio de corresponsabilidad fiscal: los gobiernos autonómicos responden ante sus electores del coste-beneficio que para estos suponen los servicios públicos y los impuestos autonómicos. La realidad es que el destino de tres cuartas partes de tales impuestos está condicionado por la ley: de qué sirve a una Comunidad Autónoma elevar sus impuestos si el 75% de lo que recaude provocará una reducción equivalente de su participación en el Fondo de Garantía que representa, no lo olvidemos, el 80% de los recursos del sistema.

Necesitamos, a mi juicio, un sistema de financiación más sencillo, sustentado en dos pilares: a) los impuestos cedidos con capacidad normativa y b) un fondo de transferencias (además del Fondo de Compensación Interterritorial que tiene entidad propia). La recaudación obtenida mediante el ejercicio del poder tributario autonómico debe ser incondicionada o de libre disposición pues no tiene sentido que el producto de la corresponsabilidad se desvíe hacia otras CCAA. El fondo se integraría con recursos estatales y se repartiría en función de la población ajustada o ponderada con los criterios que se consideren oportunos (edad, superficie, dispersión, etc.).

Para lograr este resultado sería conveniente descomponer los actuales impuestos cedidos en tres tramos o modalidades: uno, cedido a las CCAA con poder normativo y de libre disposición; el segundo, un porcentaje de la recaudación a integrar en el fondo de transferencias junto con otras aportaciones estatales si las hubiere; el tercero para el Estado.

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