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Sobre lo rentable que es para los empleados públicos pasar por la política

17 de Febrero de 2016

Los empleados públicos que han sido elegidos o nombrados para desempeñar ciertos cargos en lo que se puede considerar “esfera política” y lo han hecho durante determinado periodo de tiempo, al regresar a su estatus funcionarial tienen reconocido el derecho a percibir, mientras sigan en servicio activo y hasta la jubilación, un complemento de destino igual al asignado a los Directores Generales en las correspondientes Leyes de Presupuestos y que, obvio es decirlo, es sensiblemente superior al complemento de destino de los puestos de la estructura administrativa.

Eugenio Arribas,
Doctor en Derecho. Jurista del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias


El origen de ese derecho está en el art. 33. Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 (LPGE/1991) que, con el tiempo, ha tenido un importantísimo efecto expansivo tanto a nivel normativo en el ámbito estatal y de las Comunidades Autónomas como a nivel jurisprudencial. El último estadio de esa expansión ha sido el pronunciamiento realizado en la Sentencia de la Audiencia Nacional (SAN) de 15 de julio de 2015, que ha dado carácter retroactivo a lo estipulado en el art. 87.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).

Tomando en consideración lo anterior, el objetivo de este trabajo es poner de manifiesto la rentabilidad que referenciamos en su título y que es consecuencia de la discriminación positiva de que son objeto los empleados públicos que, dicho en términos generales, han pasado por la política.

Síntesis de la normalidad en la carrera administrativa y en la percepción del complemento de destino

Los diferentes Cuerpos y Escalas de funcionarios se encuadran en distintos grupos y subgrupos, en función de la titulación académica exigida para el acceso a aquellos (art. 76 EBEP). Así, por ejemplo, para el ingreso a Cuerpos o Escalas del Grupo A, se exige titulación universitaria de grado; para el ingreso al Subgrupo C1, el título de bachiller o técnico, etc., etc.

Las retribuciones de los funcionarios se dividen en básicas y complementarias (art. 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, LMRFP). Son retribuciones básicas el sueldo, los trienios y las pagas extraordinarias; mientras que son retribuciones complementarias el complemento de destino, el complemento específico, el complemento de productividad y las gratificaciones por servicios extraordinarios desempeñados fuera de la jornada normal de trabajo. Al complemento de destino, que es el que nos interesa, le corresponden cantidades diferentes en función del nivel del puesto de trabajo que se desempeñe y su posición jerárquica en la estructura administrativa de que se trate; cuanto mayor sea el nivel del puesto de trabajo desempeñado, mayor será la cantidad que perciba el empleado público en concepto de complemento de destino. Así, por ejemplo, un puesto de trabajo de Jefe de Negociado tiene Nivel 18; un puesto de Jefe de Servicio, Nivel 26; y un puesto de Subdirector General, nivel 30. Bien, pues cada uno de esos niveles tiene asignado un complemento de destino distinto y cada funcionario percibirá el que esté atribuido al puesto de trabajo que desempeñe.

¿Cualquier funcionario puede desempeñar cualquier puesto de trabajo, independientemente del nivel que tenga asignado en la estructura administrativa? Evidentemente, no. En función del grupo o subgrupo de clasificación en que esté encuadrado el Cuerpo o Escala al que pertenezca, sólo podrá desempeñar los puestos de trabajo que tengan un determinado nivel. Si ningún funcionario puede desempeñar un puesto de trabajo que tenga asignado un nivel que no se encuentre en el intervalo de su Cuerpo o Escala, nunca podrá cobrar un complemento de destino que no corresponda a los mismos.

íntesis de la discriminación positiva y de la rentabilidad

El art. 33.Dos LPGE/1991 estableció que: "Los funcionarios de carrera que, durante más de dos años continuados o tres con interrupción, desempeñen o hayan desempeñado a partir del 5 de julio de 1977 puestos en la Administración del Estado o de la Seguridad Social, comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre Incompatibilidades de Altos Cargos, exceptuados los puestos de Gabinete con categoría inferior a la de Director General, percibirán desde su reincorporación al servicio activo y mientras se mantengan en esta situación el complemento de destino correspondiente a su grado personal incrementado en la cantidad necesaria para igualarlo al valor del complemento de destino que la Ley de Presupuestos del Estado fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado".

Con la norma anterior, no importa el Grupo o Subgrupo al que pertenezca un funcionario, ni su titulación académica, no importan los puestos que haya desempeñado, no importa su grado, el intervalo de niveles que corresponda a su Cuerpo o Escala, los años, pocos o muchos, que haya estado en la Administración. Da igual, va a percibir siempre el complemento de destino de un Director General si es que ha desempeñado ciertos puestos políticos.

Como hemos dicho ya, la norma contenida en el art. 33.Dos LGPE/1991, a lo largo de los años, ha tenido un importantísimo efecto expansivo. Así, el desempeño de Altos Cargos que da lugar al percibo posterior del complemento, no se ha limitado a la AGE y al personal funcionario, sino que ha alcanzado también a las Administraciones Autonómicas y Locales y al personal en régimen de contratación laboral. Por otro lado, se constata que la consideración de "Alto cargo" se ha extendido a puestos que, sin desmerecer ninguno, no parece, desde luego, que lleven asociada una alta responsabilidad decisoria y de gestión (en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 11-02-2005 se recoge que el denominado complemento de Alto cargo debe aplicarse no solamente al personal funcionario y laboral de la Administración Autonómica, sino también al personal laboral de otras Administraciones Públicas, "como el Patronato de Deportes demandado").

La expansión normativa ha llegado a tan alto grado que el complemento se ha aplicado incluso a quienes, al tiempo de cesar como "Alto cargo", aún no tenían la condición de empleado público (Disposición Adicional Novena.4 Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de las Illes Balears).

El EBEP, siguiendo la tendencia expansiva, amplió todavía más el círculo de beneficiarios en su art. 87.3:  "[...] las Administraciones Públicas velarán para que no haya menoscabo en el derecho a la carrera profesional de los funcionarios públicos que hayan sido nombrados altos cargos, miembros del Poder Judicial o de otros órganos constitucionales o estatutarios o que hayan sido elegidos Alcaldes, retribuidos y con dedicación exclusiva, Presidentes de Diputaciones o de Cabildos o Consejos Insulares, Diputados o Senadores de las Cortes Generales y miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Como mínimo, estos funcionarios recibirán el mismo tratamiento en la consolidación del grado y conjunto de complementos que el que se establezca para quienes hayan sido Directores Generales y otros cargos superiores de la correspondiente Administración Pública."

Ha sido precisamente en la aplicación retroactiva del art. 87.3 EBEP recogida en la SAN de 15 de julio de 2015, donde se ha producido el último hito en el proceso expansivo. El caso resuelto hace referencia a un funcionario que, habiendo sido electo miembro de las Cortes de una Comunidad Autónoma -motivo por el cual pasó a la situación administrativa de servicios especiales, que es la que le correspondía-, dejó de pertenecer a aquel órgano legislativo y reingreso al servicio activo como funcionario antes de la entrada en vigor del art. 87.3 EBEP. Es decir, ya no era miembro de una Asamblea Legislativa autonómica cuando entró en vigor la norma que, entre otros, extendió a aquellos miembros el derecho a la percepción del complemento de destino de Director General instituido en el art. 33.Dos LPGE/1991. Comoquiera que el funcionario interesado planteó su petición de reconocimiento del derecho estando ya en vigor el EBEP y el momento histórico al que puede retrotraerse jurídicamente aquella solicitud es a los cuatro años anteriores a la fecha de su formulación, límite temporal en que el Estatuto estaba también ya en vigor, para la AN, que reconoce el derecho del funcionario al complemento, "no existe retroactividad de la norma jurídica, sino meramente retroacción del supuesto de hecho al que la norma anuda la consecuencia jurídica, pero los efectos legales se despliegan bajo la vigencia de la ley actualmente en vigor".

Así, para la Sala, "se produciría una retroactividad de grado mínimo, excluida por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo de la retroactividad en sentido propio, ya que la norma afecta a situaciones o relaciones jurídicas actuales no concluidas". Por otra parte, a tenor de lo recogido en la SAN de 15 de julio de 2015, tal interpretación es la más acorde al principio de igualdad constitucional, en cuanto que suprime la discriminación ad futurum entre aquellos funcionarios de carrera que hayan sido miembros de las Asambleas Legislativas, según el periodo temporal de desempeño de tan alta función en el sistema constitucional, y en los que su derecho a la percepción del complemento de destino habrá de operar a partir de la vigencia de la ley que reconoce el derecho, y con los plazos de prescripción de la acción que, de modo general dispone nuestro ordenamiento jurídico administrativo, a contar desde su reclamación.

Bien, podrá discutirse o no el razonamiento jurídico de la Sala, pero lo que está claro es que se ha producido un nuevo paso adelante en el camino de la extensión del derecho al percibo del complemento de destino de Director General.

Recapitulación

Teniendo en cuenta todo lo expuesto, pocas dudas deben quedar de que,  para determinados empleados públicos, se ha venido consolidando y extendiendo una suerte de injustificada discriminación positiva que implica que su tránsito por la política sea muy rentable, y que lo sea porque alcanzan y mantienen lo que nunca hubiesen conseguido con una carrera administrativa al margen de aquella actividad.

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