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La Cara y la Cruz

El uso del Real Decreto-ley una vez convocadas las elecciones

8 de Abril de 2019


Debate sobre el uso del Real Decreto-ley tras la convocatoria de elecciones


LA CARA

Enoch Albertí
Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Barcelona

El uso del Real-Decreto-ley una vez convocadas las elecciones, y hasta la constitución del nuevo Gobierno, debe examinarse desde una doble perspectiva: por una parte, las condiciones generales establecidas por la CE (art. 86) y, por otra, la peculiar situación en la que se encuentra el Gobierno en este caso. Veamos.

Sin duda, la extraordinaria urgencia y necesidad que el art. 86.1 CE contempla como presupuesto habilitante del Real Decreto-ley es exigible en cualquier caso. También cuando el Gobierno pretenda utilizarlo después de la convocatoria electoral. Nada permite introducir ninguna especialidad, sea a la baja –facilitando su uso—ni al alta—estableciendo una exigencia superior--. Es de aplicación, por tanto, la consolidada doctrina del TC (desde la STC 29/1982 hasta la STC 61/2018), por la cual la extraordinaria urgencia y necesidad del decreto-ley debe justificarse por la situación que motiva su uso; y que entre dicha situación y las medidas adoptadas debe mediar una relación de congruencia. Según el TC, la apreciación de las circunstancias que justifican un decreto-ley constituye un juicio político, y éste corresponde al Gobierno, sin que el Tribunal pueda sustituirlo. Pero ello el TC puede controlarlo y rechazar la justificación del Gobierno, por abusiva o arbitraria o, incluso, por insuficiente o poco convincente (pe., si se alegan sólo ahorros o ventajas económicas, como en las SSTC 126/2016 y 152/2017). Para este control ha desarrollado algunos criterios generales, aunque su aplicación concreta puede no resultar fácil ni pacífica. Entre ellos, que la situación requiera una acción normativa legal inmediata y sin la demora del procedimiento legislativo, aun por vía de urgencia, cuestión que debe quedar justificada por el expediente de elaboración del decreto-ley, su exposición de motivos y el debate parlamentario de su convalidación (en alguno o, mejor aún, en los tres momentos). En cuanto a la congruencia de la medida adoptada, ésta debe incidir de manera directa en la situación jurídica existente, haciendo patente su conexión con la situación que se afronta. En este sentido, la utilización del decreto-ley no presenta ninguna particularidad.

Las particularidades aparecen por la situación especial en la que se encuentra el Gobierno, una vez convocadas las elecciones generales. Pueden distinguirse dos momentos distintos: desde la disolución de las Cortes hasta las elecciones, cuando el Gobierno se encuentra en plenas funciones, pero el Congreso de los Diputados está en modo de Diputación Permanente; y a partir de la celebración de las elecciones, cuando el Gobierno entra en funciones. En el primer caso, el uso del decreto-ley se somete a las condiciones generales, sin más limitaciones que las ordinarias. Pero el Congreso sólo podrá convalidarlo o derogarlo, sin que pueda tramitarse como proyecto de ley. Así, si es convalidado, se incorpora al ordenamiento siempre como tal, sin posibilidad de subsanar los eventuales defectos de constitucionalidad que presente. Una vez celebradas las elecciones, el Gobierno entra en funciones y debe limitarse al despacho ordinario de los asuntos, salvo por razones de urgencia o de interés general, justificadas expresamente (art. 21.3 Ley 50/1997, del Gobierno). La adopción de decretos-ley deberá someterse a esta nueva condición de urgencia o de interés general, que se añade a la anterior. Ambas pueden coincidir en un mismo caso, pero son exigencias de naturaleza distinta, que deben justificarse de forma específica y separada. Además, el Gobierno en funciones no puede presentar proyectos de ley, y sus decretos-ley serán sometidos al nuevo Congreso de los Diputados. Una situación disfuncional y poco propicia para usar el decreto-ley, que, como instrumento excepcional que es, no puede convertirse en medio alternativo para legislar.

LA CRUZ

Ángel L. Sanz Pérez
Letrado del Parlamento de Cantabria. Profesor Asociado de Derecho Constitucional de la Universidad de Cantabria

Es cierto que el Gobierno de ahora y los de antes han aprobado muchos Decretos-Leyes. También lo harán los venideros, pues ningún candidato ha prometido no aprobar más Decretos-Leyes. Como se sabe, el Gobierno de la Nación ha anunciado, ante la convocatoria electoral e igual que venía haciendo hasta hoy, la aprobación cada viernes de una batería de Decretos-Leyes. Son los “Decretos-Leyes sociales”. Desde la Constitución, se ha aprobado un número desmedido de los mismos y así se ha asumido por el Tribunal Constitucional, que no ha limitado su aprobación, y por el Congreso de los Diputados que no los ha controlado.

La ocurrencia anunciada por el Gobierno es posiblemente desmedida, arbitraria y excesiva. “Fuentes gubernamentales” responden a las críticas a este abuso del Decreto-Ley, diciendo que éste se “ha normalizado y relativizado”. Pero no es acertada esta opinión por lo siguiente:

1. Los Decretos-Leyes de los viernes no responden a una “necesidad extraordinaria”. Sólo deberían aprobarse Decretos-Leyes cuando no se pueda acudir a la ordinaria vía parlamentaria. Es cierto que las Cortes Generales están ahora disueltas, pero ninguno de los Decretos-Leyes que se han aprobado resuelven situaciones superiores a las ordinarias y habituales.

2. Tampoco hay “necesidad urgente”. Dicen fuentes gubernamentales que es urgente “lo que el Gobierno estime que lo es”. No es cierto. Ha de ser una urgencia acreditada, explícita y no una mera conveniencia. Como es fácil de entender, se aprueba un Decreto-Ley sólo cuando se precisa una “acción normativa inmediata” (STC 6/1983).

3. En este caso, no hay Cámara que lo pueda tramitar de conformidad con la Constitución. Hay que acudir a la Diputación Permanente y, aunque haya precedentes, esto causa más problemas de los que soluciona. Los Decretos-Leyes de los viernes no se pueden tramitar en las Cortes Generales como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE), porque la Diputación Permanente carece de potestad legislativa y se van a poder tramitar después de su convalidación (art. 141 RCD). La mera convalidación por el Congreso es un procedimiento de control y no un procedimiento legislativo, con lo que estos Decretos-Leyes van a carecer de la posibilidad de legitimación democrática que proporcionan las Cortes Generales. No se olvide que son “disposiciones legislativas provisionales” y que no van a poder convertirse en Leyes.

1. Limitar los Decretos-Leyes sólo a los casos de catástrofe (como la fallida reforma Estatuto de Autonomía de Canarias).

2. O, de modo más realista, permitir los Decretos-Leyes siempre y en todos los supuestos, como ya ha hecho el Tribunal Constitucional, confirmando que el Parlamento se sitúa en una amable posición secundaria, con una potestad legislativa plenamente vicarial de la del Gobierno.


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