Tradicionalmente se ha recurrido al aforismo consistente en asimilar nacionalidad y extranjería como realidades conformadoras de las dos caras de una misma moneda. Pero esto no es más que una simplificación carente de fundamento jurídico sólido. Por un lado, la naturaleza jurídica de las normas apunta hacia lados radicalmente opuestos. Las normas reguladoras del sector del “derecho de extranjería” se han atribuido al derecho administrativo. En cambio, la reglamentación de la adquisición y pérdida de la nacionalidad en España se encuentra incardinada en nuestro código civil, y por ende en una norma de derecho privado.
Es igualmente cierto, que desde la perspectiva del derecho internacional los Estados son soberanos para determinar quiénes son sus nacionales. No obstante, esta competencia exclusiva para regular en su derecho interno quienes sean sus nacionales también encuentra algunas limitaciones en normas de derecho internacional. La legislación interna del Estado ha de ser acorde con los Tratados, costumbres y principios de derecho internacional en la materia, respetando la existencia de otras entidades soberanas. No sería posible por ejemplo la nacionalización forzosa de todos los extranjeros residentes en un Estado. Tampoco sería oponible a terceros en el orden internacional una nacionalidad artificial. La nacionalidad efectiva, como principio general del derecho internacional exige la consideración de diversos factores como la residencia habitual, los vínculos familiares o el centro de intereses del individuo entre otros posibles.
Con estas consideraciones, los no nacionales son considerados extranjeros y por ende sujetos al bloque normativo del derecho de extranjería. Pero, a diferencia de la institución de la nacionalidad, el tratamiento jurídico de los extranjeros en un Estado, y en suma lo que se conoce por la doctrina como los diversos estatutos de los extranjeros, aparece sujeto a una serie de condicionantes derivados de la existencia de un eventual proceso de integración en la zona, en nuestro caso la Unión Europea, y de la existencia de un importante "bloque normativo de derechos humanos".
Este "bloque normativo esencial" de los derechos humanos ha de imponer limitaciones a la reglamentación de las situaciones de los extranjeros, por ejemplo en materia de su internamiento y expulsión. El artículo 13 de nuestra Carta Magna dispone expresamente que "Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título-primero-en los términos que establezcan los tratados y la ley". Podríamos traer aquí a colación la tensión existente entre una concepción expansiva o universal de los derechos humanos y una supuesta concepción nacional, o planteado en otros términos, entre el derecho de extranjería y la universalidad de los derechos humanos.
Pero es claro que existe una interrelación entre la normativa de extranjería y la adquisición de la nacionalidad. Uno de los modos de adquisición de la nacionalidad española, la más habitual, es la adquisición de la nacionalidad por residencia. En efecto, La reglamentación de la nacionalidad española aparece contemplada en el art. 11 de la Constitución y en los artículos 17 a 26 del código civil, dedicando la regulación contenida en el art. 22 a la nacionalidad por residencia.
La adquisición exige el transcurso de un plazo de residencia que ha de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición, y ha de justificarse en el expediente "buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española" (art.22.4 cc). Los plazos previstos en la norma son de diez años (plazo general), cinco años (refugiados), dos años (nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes) y un año en los casos previstos en el número 2 del precepto.
Así pues, puede hablarse de una cierta correlación o "interrelación" entre la normativa de extranjería, reguladora de las situaciones de los extranjeros y por ende de residencia y la reglamentación contenida en el art. 22 del código civil. Pero en ningún caso puede llevar a una confusión o asimilación como parecían sostener algunos planteamientos reformistas con ocasión de la modificación del código civil operada por la Ley 36/2002 de 8 de octubre (última reforma de calado en la materia). La nacionalidad, como sostenía parte de la doctrina civilista, siempre supone un plus sobre la residencia, que cuando es continuada debe servir como elemento "acreditativo de la integración del extranjero en nuestro país". La propuesta de rebajar el plazo general de residencia a cinco años se sostenía en base a argumentos de derecho comparado por un lado, y con fundamento en la ley orgánica 4/2000 que prevé la concesión de la residencia de larga duración a los extranjeros que hayan tenido residencia temporal en España durante cinco años de forma continuada. Tampoco faltaron propuestas eclécticas como la del Grupo Parlamentario Popular de Izquierda Unida que defendía el mantenimiento del plazo general de los diez años para la residencia sin más requisitos, y el reducido de cinco cuando se trataba de una residencia legal y continuada.
En cualquier caso, y con independencia de planteamientos más teóricos, lo cierto es que con carácter general, la conflictividad de esta institución ha derivado tanto de su tramitación (que llegó a alcanzar plazos irrazonables), como de los requisitos subjetivos que de buena conducta y de la acreditación del grado de integración. Y es que el recurso a estos conceptos jurídicos indeterminados nos obliga a indagar en la práctica judicial con la finalidad de obtener unos criterios que doten al operador de una cierta seguridad jurídica.
Respecto a la buena conducta cívica, nuestro Tribunal Supremo exige en consonancia con la norma del código civil, que ha de probarse en el expediente (ST 29-10-2010, Rec. 589/2007). Igualmente desvincula el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" de la carencia de antecedentes penales. Afirma nuestro alto tribunal que "constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales".
En este sentido, en la STS de 27-10-2010 (Rec. 3267/2007) se reconoce la justificación de la buena conducta cívica del promotor del expediente, pese a la existencia de antecedentes penales. En el caso en cuestión existían antecedentes ya cancelados por un delito de conducción bajo influencia de bebidas alcohólicas. Y pese a que la condena estaba próxima en el tiempo a la solicitud de nacionalidad, el alto tribunal realiza una valoración de las circunstancias del promotor del expediente de nacionalidad que contrajo matrimonio en España, ha venido desarrollando su actividad laboral según el titular de la empresa, de una manera "excelente, tanto a nivel laboral como de comportamiento cívico y de responsabilidad para con sus compañeros de trabajo y resto de las personas", satisfizo la multa y canceló sus antecedentes.
En conclusión, la condena puede ser calificada como un hecho aislado y "su grado de proyección social y temporal, no puede alcanzar el nivel necesario para sostener que el recurrente no contaba con buena conducta cívica en el momento de la resolución impugnada".
Los informes policiales negativos tampoco conducen automáticamente a descartar la buena conducta cívica, ya que carecen de la fiabilidad inherente a otros documentos elaborados con mayores garantías procedimentales (STS 22-09-2008, Rec. 1848/2004).
En suma, la concreción del requisito de la buena conducta cívica requiere la toma en consideración de la conducta del solicitante durante un periodo de tiempo significativo y la ponderación de aquellos factores positivos "que muestren un comportamiento cívico conforme con los valores sociales y deberes razonablemente exigibles" (STS de 2-12-2008, Rec. 5981/2004).
El requisito de acreditación del grado de integración ha suscitado también no pocos problemas. En este sentido, la diversidad de criterios existente entre los encargados de los Registros ha protagonizado una polémica que aún hoy está por solucionarse. Alguna de las propuestas existentes para superar esta situación, pasa por la realización de un examen objetivo en alguna institución tal como el "instituto cervantes". Incluso se parte del planteamiento de dar a conocer el cuestionario de la prueba con antelación, facilitando la asimilación de contenidos por parte del extranjero. Y si tenemos en cuenta que la exigencia de un nivel cultural mínimo, junto a la residencia en nuestro país y el conocimiento del idioma no han de ser más que un medio para "ampliar" el grado de integración de los ciudadanos que optan por la nacionalidad, esta podría ser una solución idónea.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto considera la importancia del idioma español como indicio determinante del grado de integración del solicitante de nacionalidad (STS 29-10-2004, 9-4-2007, 16-10-2007, 5-03-2008, 10-02-2009 y 11-05-2009) pero no exige un conocimiento hablado y escrito sino una correcta interacción que permita al interesado entenderse y comunicarse, entablando relaciones sociales eficaces (STS de 18-11-2010, Rec. 4729/2007).
