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21 de Abril de 2015

Las viviendas en suelo no urbanizable en Andalucía y la disciplina urbanística

Actualmente en Andalucía existen unas 300.000 viviendas en Suelo No Urbanizable (SNU), entre los años 1998-2006 la multiplicación de dichas edificaciones en el SNU andaluz creció de manera exponencial, principalmente en las áreas cercanas a la franja costera, aunque también se ha edificado en las provincias del interior.

Gustavo Calero Monereo,
C&D Solicitors, Málaga


A nivel legislativo del uso del SNU en los últimos años destacamos: la aprobación en Andalucía el 20 de Marzo de 1997, de una normativa propia en esta materia, transcribiendo íntegramente la Ley del suelo del 1992. El 31 de Diciembre del año 2002 entra en vigor la ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA)

En la LOUA se establece la prohibición de edificaciones en suelo no urbanizable (SNU) si estas no están asociadas a actividades agrícolas o ganaderas. Prescriben a los 4 años, 6 años a partir del 2012, las edificaciones construidas en SNU sin licencia. En el supuesto de parcelaciones urbanísticas en SNU, así como las edificaciones construidas en zonas declaradas de especial protección, no se establece ningún plazo de prescripción.

Por lo tanto el problema no es que faltase una regulación o que le regulación de lo permitido en SNU fuese confusa cuando comenzaron esas construcciones. El problema ha sido la inoperancia e ineficiencia total de la Disciplina Urbanística en Andalucía, este es lo que ha provocado el fracaso de la regulación del SNU en Andalucía.

Se aprobó una normativa con criterios muy tasados y estrictos para edificar en SNU, y sin embargo se ha hecho una total dejadez por parte de las Administraciones Autonómica y Local de la vigilancia necesaria del cumplimiento de dicha normativa.

Para empezar, sorprendente resultó que el poder legislativo autonómico tardase casi 8 años desde que la LOUA en su disposición final única autorizase a desarrollar Reglamentariamente dicha Ley, hasta la aprobación del Reglamento de Disciplina Urbanística, Decreto 60/2010, de 16 de marzo.

Cuando se aprueba una norma restrictiva en el uso del suelo, hay que garantizar que las administraciones tengan la infraestructura necesaria para llevar a cabo las labores de inspección y vigilancia, así como que estén dispuestas a iniciar y resolver los procedimientos sancionadores contra los infractores, con todas las consecuencias legales que puedan derivarse como pueda ser la demolición de lo ilegalmente construido. El partido que gobierna en el Ayuntamiento debiera de asumir el "temido" precio político que tan impopulares medidas pudieran conllevar.

A la Administración no dudó en limitar de manera estricta los usos del SNU, sin embargo ha obviado llevar a cabo los procedimientos de Disciplina Urbanística para el cumplimiento de la legalidad vigente. Como ejemplo más famoso de esta situación tenemos el Hotel Algarrobico, todo un cúmulo de despropósitos.

No olvidemos que llevar a cabo actos de modificación y uso del suelo, no es algo que nace de la noche a la mañana, los actos de edificación por su propia naturaleza es algo que surge lentamente y que tiene gran impacto visual, no pasa desapercibido el hecho de que se esté llevando a cabo una edificación. A nivel disciplinario, por su notoriedad e impacto visual, pocos comportamientos y actuaciones existen que puedan ser tan fáciles para inspeccionar.

Si estos procedimientos se hubiesen iniciado de manera rápida y eficaz al principio de esa frenética actividad inmobiliaria, el mensaje que se hubiese dado a la ciudadanía hubiese sido muy claro y numerosas edificaciones se habrían evitado.

Es muy probable que haya que revisar la normativa que regula la Disciplina Urbanística, para simplificar en la medida de lo posible los procedimientos, y que en el futuro puedan ser eficaces para el fin pretendido antes de que se consolide dicha edificación. El tiempo de tramitación y resolución de los mismos es fundamental para el éxito de esa disciplina.

En esta línea entiendo que el principal problema es que la administración local es la responsable de llevar a cabo las ejecuciones de las resoluciones en los procedimientos de disciplina urbanística, así como la ejecución de las sentencias surgidas en un procedimiento contencioso-administrativo o penal. 

Hay que tener en cuenta que en muchos de estos procedimientos pudiera el Ayuntamiento ser responsable por haber otorgado licencias de manera indebida, o haber facilitado la consolidación de dicha construcción mediante la prestación de los servicios básicos, por lo que ejecutar dichas resoluciones iría en contra de sus propios intereses.

Actualmente pocos serán los Ayuntamientos que puedan decir que no tienen ninguna orden de demolición o resolución judicial pendiente de ejecución, hay muchas. En comparación con la magnitud del problema muy pocos procedimientos de restablecimiento se han iniciado, y menos aún ejecutado.

Sería más que conveniente que se estudiase la posibilidad de que un organismo independiente, dotado con la infraestructura suficiente y autonomía propia, al estilo de la Agencia Tributaria en materia fiscal, se encargue de la disciplina urbanística en Andalucía, para que esta no dependa de la Administración local.

Hablamos de un organismo formado por funcionarios públicos que se encarguen de ejercer la potestad de disciplina urbanística, y así conseguir la eficacia necesaria en dichos procedimientos para evitar comportamientos similares en el futuro. Una oficina pública independiente aunque su sede se encuentre en el propio Ayuntamiento.

El papel de la Junta de Andalucía tampoco ha sido nada diligente en este "terreno". Esta no ha velado por el cumplimiento de la normativa vigente, así como tampoco ha colaborado con los Ayuntamientos para dotarlos de mayor infraestructura y apoyo para que se pudiera haber evitado el incumplimiento sistemático de la LOUA. Los recursos de los Ayuntamientos son limitados.

La mayoría de esas edificaciones tienen su Escritura Pública, pagan IBI, están inscritas en el registro de la Propiedad, tienen luz y agua, y han pagado los impuestos autonómicos tales con ITP (Impuesto de Transmisiones Patrimoniales) y AJD (Actos Jurídicos Documentados).

Muchas de estas propiedades han cambiado de dueño, es decir el responsable de la edificación ya no es el propietario de la misma. Al entrar en el tráfico jurídico estas propiedades, aparecen los terceros de buena fe, afectados por esta situación que la Administración Local y Autonómica con total conocimiento, han permitido por su "no hacer", por su inacción total en el ámbito de la Disciplina Urbanística.

No pueden decir las Administraciones que han hecho todo lo que podían teniendo en cuenta la magnitud del problema y de las pruebas con las que contaban de la existencia de esas edificaciones: ortofotos, suministros de agua y luz, notificación del Registro de la Propiedad cuando esta accede al mismo, copia de la Escritura que se facilita a la Oficina liquidadora cuando se pagan los impuesto autonómicos, alta catastral de la vivienda...etc.

Hay que buscar una solución coherente para estas miles de propiedades en SNU que forman parte del tráfico inmobiliario, sobre las cuales no se ejerció la potestad disciplinaria en su momento, y que en mucho de los casos no puede ejercerse por la prescripción de dichas infracciones. La responsabilidad de esas edificaciones no solo recae en los promotores, si no también en la Administración que miró para otro.

El Decreto 2/2012 de regularización de las viviendas en Suelo No Urbanizable no ha dado los frutos esperados.

La Administración tiene que ser coherente con su falta de acción durante todos estos años. Cuando no se lleva a cabo esa tarea de inspección y disciplina, nos encontramos que el paso del tiempo consolida situaciones de hecho, aunque no fuesen ajustadas a derecho.

Todo esto se ha frenado por el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, no por un cambio de política en esta materia.

Debe de replantearse la actual situación de la Disciplina Urbanística en Andalucía ya que cuando el mercado inmobiliario empiece a recuperarse, volverán a aflorar las mismas conductas y si no se ejerce la Disciplina Urbanística, el resultado será el mismo.

Por último, mirando al futuro la Administración Autonómica tiene que afrontar de manera honesta el debate en esta materia, si no se está dispuesto a inspeccionar y perseguir las infracciones en SNU según la LOUA, habrá que modificar esta si se entiende que es demasiado estricta con el uso del SNU, sobre todo teniendo en cuenta la gran contradicción entre lo que dice la LOUA y lo que realmente ha sucedido.


Gustavo Calero Monereo,
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