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18 de Mayo de 2020

El Impuesto de Sucesiones en Andalucía: nueva ley, viejos problemas

Ha pasado un año desde que, con fanfarrias y alborozo casi unánime, fue aprobado el Decreto-ley 1/2019, de 9 de abril, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se redujo en esta comunidad el gravamen de los tributos cedidos; en él, además de la modificación de la escala autonómica del IRPF y de algunas reformas en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, se acometió la reforma del impuesto sobre sucesiones y donaciones, reforma largo tiempo anunciada y en torno a la cual se había producido en los años anteriores un intenso debate político y mediático.

José Mª Castro Pascual,
Letrado-Jefe de la asesoría jurídica de la Agencia Tributaria de Andalucía


La modificación se proyectó sobre ambas modalidades del impuesto, habiendo tenido, empero, mayor eco la operada en la modalidad “sucesiones”, quizá por la indudable carga política de esta modalidad impositiva, o quizá por razones más prosaicas, como la elevada cuantía de muchas adquisiciones gratuitas mortis causa, o la  especial dificultad para llevar a cabo en éstas una planificación fiscal adecuada.

Pues bien, tras un año de vigencia del nuevo régimen jurídico, puede ser oportuno formular algunas observaciones críticas sobre la reforma emprendida no sin advertir, para empezar, que las limitaciones constitucionales y estatutarias intrínsecas a la figura del decreto –ley y el hecho de que tenga por objeto un tributo cedido -esto es, cuya titularidad corresponde al Estado- hacen que la reforma posea un alcance necesariamente muy limitado.

La reforma ha traído consigo, en esencia, una bonificación del 99% de la cuota tributaria del impuesto -siempre que el heredero sea cónyuge, descendiente, ascendiente, adoptado o adoptante (o asimilado) del causante-. Pero quizá fuera de Andalucía se desconozca que, ya antes de la aprobación del decreto-ley, en esta Comunidad Autónoma solo tributaban las herencias superiores al millón de euros (el mínimo exento de tributación pasó de 175.000 euros a 250.000 euros en la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía para 2017, y de esta última cantidad hasta el millón de euros por virtud de la Ley de Presupuestos de 2018). Por tanto, el decreto-ley no ha supuesto ninguna revolución, sino un hito más en un proceso de una eventual erradicación paulatina del impuesto sobre sucesiones.

Primeramente ha de observarse que, siendo cierto que la mayor parte de las herencias las reciben los hijos de los fallecidos, no es menos cierto que siguen produciéndose transmisiones mortis causa en favor de sobrinos o parientes más lejanos, o incluso de personas sin vínculo familiar alguno con el causante. La tributación de estas herencias, por la combinación diabólica de las cuotas íntegras, tipos aplicables y coeficientes por patrimonio preexistente, sigue generando a veces resultados casi confiscatorios. Es verdad que se trata de casos excepcionales, casi de laboratorio, pero muchos de los supuestos que en día aparecieron en los medios de comunicación andaluces sobre renuncias a herencias o estados de ruina en los que habrían caído algunos herederos precisamente por no renunciar a sus herencias –supuestos que provocaron toda una corriente social en favor de la eliminación del impuesto de sucesiones- eran casos también de laboratorio (situaciones familiares estrambóticas, cúmulo de decisiones y de actuaciones desafortunadas por parte del causante o del causahabiente, o por ambos, valoraciones supuestamente objetivas pero extremadamente  despegadas de la realidad, etc.). ¿Está justificada esta diferencia de tratamiento tan radical entre quienes son parientes directos y quienes no lo son? En una sociedad moderna, en la que la familia –al menos, la familia tradicional en torno a la cual se construyó nuestro Derecho de Familia- ha perdido gran parte de su peso social de antaño, resulta cuando menos discutible. Decía Borrell en sus tiempos de Secretario General de Hacienda que los impuestos son mitad ideología y mitad matemáticas, pero también –podemos añadir- implican la asunción de un cierto modelo de sociedad, y no parece que esa preeminencia de la rama familiar directa sobre otros causahabientes encaje con los esquemas de nuestra sociedad del siglo XXI.

En segundo lugar, no podemos soslayar las disfunciones subsistentes en la gestión del impuesto. El ejemplo prototípico sería el del abono del impuesto en una comunidad no competente para su recaudación. Debe admitirse que los puntos de conexión pueden suscitar dudas más que razonables entre los ciudadanos. También, claro está, el ciudadano puede actuar de mala fe, movido por la intención de defraudar pagando el impuesto en una comunidad en la que “le sale más barato” que en aquella que es realmente la competente. Lo cierto y verdad es que ello puede generar múltiples problemas si la comunidad realmente competente no toma conocimiento de esta circunstancia, y la comunidad a la que se ha dirigido el contribuyente permanece igualmente inactiva. A propósito, por cierto, de la gestión del impuesto desde la perspectiva de las competencias de las comunidades autónomas y de las relaciones entre éstas, en su día fue necesaria la creación de un procedimiento específico para la resolución de eventuales conflictos de competencia entre ellas. Lamentablemente estos conflictos han existido y el procedimiento ha tenido que ser tramitado en más ocasiones de las deseables.

En este contexto, la reforma no ha contribuido a la pacificación de la guerra desatada tiempo ha entre las comunidades autónomas por tratar al contribuyente de una forma más benévola que las demás (aunque de ello no pueda culparse a la reforma, cuyo ámbito es exclusivamente autonómico).  

En el preámbulo del decreto-ley se explica que había que evitar los “desplazamientos programados de personas físicas hacia otras comunidades con tributación más beneficiosa”. Este inciso apela a un pasado muy reciente, cuando no era infrecuente que algunas personas físicas acaudaladas y residentes en Andalucía intentasen evitar el futuro pago del impuesto por parte de sus descendientes mediante su desplazamiento físico o mediante una deslocalización, más o menos real, más o menos fingida, de sus patrimonios y actividades productivas. Pero el preámbulo al mismo tiempo reconoce, con cierta ingenuidad, que la reforma sitúa a Andalucía entre las comunidades con la fiscalidad más baja en este impuesto, de manera que implícitamente se está admitiendo que ciudadanos residentes en otras comunidades se podrían desplazar a la nuestra al dispensarse en ella un régimen fiscal muy favorable a los causahabientes, de lo que cabe concluir que el decreto ley no evitará estos desplazamientos, sino que más bien alterará sus puntos de salida y de llegada.

Recordemos que el artículo 28.4 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias -y que sigue vigente por falta de acuerdo político a pesar de que el dictamen de la Comisión de Expertos que se supone debe inspirar la revisión del modelo es de julio de 2017- dispone que “No producirán efecto los cambios de residencia que tengan por objeto principal lograr una menor tributación efectiva en los tributos total o parcialmente cedidos”.  

Ciertamente, el precepto es desafortunado: sentada por el Tribunal Constitucional a través de una jurisprudencia consolidada la viabilidad de diferencias de tributación en función de la residencia en una u otra comunidad, debe aceptarse la posibilidad de que se produzcan estos cambios de residencia motivados por el objetivo del ahorro fiscal, y en cualquier caso nos parece ilusorio pretender prejuzgar las intenciones de quienes cambian de residencia, sobre todo porque cualquier ciudadano debería ser libre para decidir dónde fijarla, debiendo ser irrelevante que lo haga por razones familiares, profesionales o, simplemente, fiscales. Con todo, si lo que pretendía el Legislador cuando aprobó la última ley de financiación autonómica  era evitar –así se decía en la exposición de motivos de la Ley 22/2009- la “competencia fiscal a la baja” entre comunidades autónomas, resulta ridículo fiar el cumplimiento de tal propósito a este precepto, pues es evidente que en el actual marco de distribución de competencias en la materia la competición entre comunidades va a continuar.

El impuesto sobre sucesiones ha sido un campo de batalla del bipartidismo (actualmente tocado, pero ni mucho menos hundido), en el que los partidos han mostrado sus señas de identidad ideológicas. Frente al intervencionismo de la izquierda, sustentado en la necesidad de combatir la “desigualdad de cuna” a través de la tributación de las herencias, se alzó el afán de la derecha de reducir este impuesto a su mínima expresión, por tener difícil encaje en sus postulados liberales. Más allá de las concretas coyunturas de esta confrontación política, la competencia entre comunidades nos parece un espectáculo poco edificante, en tanto este impuesto se integra en un sistema tributario –el español- que se sustenta en unos principios muy claros –los establecidos en el artículo 31.1 de nuestra Carta Magna- y en el que las diferencias entre comunidades autónomas deberían tener sólidos fundamentos económicos o sociales. No nos parece lógico que un tributo cedido como el impuesto sobre sucesiones esté regulado en una vieja ley de hace más de tres décadas (Ley 29/1987), ley de facto casi subvertida por las diferentes legislaciones autonómicas. Tampoco apreciamos una correspondencia lógica entre el formidable aparataje normativo del impuesto (ley estatal, ley de financiación y, en el caso de Andalucía, texto refundido, más reformas constantes a través de leyes presupuestarias o de decretos leyes, con toda su variedad de escalas, coeficientes, reducciones, etc.) y lo menguado de su recaudación. No aporta esta profusa regulación mucha seguridad jurídica y, desde luego, se halla en los antípodas de la deseable perdurabilidad y sencillez de las normas jurídicas.

Para quien escribe estas líneas, una reforma profunda de la vieja Ley estatal de 1987 y una revisión -con directrices armonizadoras- de la financiación autonómica contribuirían a resolver estos viejos problemas. Quién sabe si la crisis y la recentralización provocadas por el maldito virus que esta primavera nos asola pueden servir de acicate para ello.  


José Mª Castro Pascual,
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