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Fiscal

1 de Abril de 2016

Garantías de las notificaciones electrónicas en el ámbito de la Administración tributaria

Las recientes reformas de la normativa tributaria, y en particular de la Ley General Tributaria de 2003, han supuesto una importante modificación de algunas de las instituciones jurídicas más asentadas en nuestro sistema jurídico tributario. Asimismo, cuestiones como las obligaciones tributarias conexas o la prescripción del derecho de la Administración a comprobar, que hasta la fecha constituían tan solo construcciones doctrinales y jurisprudenciales, han pasado a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico, y serán sin duda protagonistas –antes ya lo eran pero ahora lo serán con “rango legal”-, de muchos de los recursos que se sustancien por nuestros Tribunales de Justicia en los próximos años.

Adrián Boix,
Asociado Cuatrecasas, Gonçalves Pereira


Esa espiral reformista en la que los profesionales del Derecho tributario vivimos desde hace años, no sólo responde a razones puramente técnicas, sino también a razones tecnológicas. Así, con el objetivo de adaptar a las nuevas tecnologías el modo en que tiene la Administración tributaria de relacionarse con los obligados tributarios, y también, por qué no decirlo, con la finalidad de orillar ciertas prácticas perniciosas en el ámbito de las notificaciones, se ha reformado durante los últimos años una institución esencial en el Derecho administrativo, la de la notificación de los actos administrativos. Una reforma progresiva que, quizás por lo paulatino de su introducción, no generó demasiada controversia en origen, pero que sin duda se está convirtiendo en caballo de batalla en los Tribunales de Justicia, por el menoscabo que puede generar en el derecho de defensa de los obligados tributarios la aplicación autómata de un sistema de notificación electrónica obligatoria (NEO).

La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, es el punto de partida. El Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, que desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, concreta la posibilidad de que la Administración Pública practique la notificación de los actos administrativos a través de una dirección electrónica habilitada, en la que los actos a notificar se pondrán a disposición de los obligados tributarios. Y finalmente, se habilita dicha notificación electrónica, en el ámbito de la Agencia Estatal de la Administración tributaria (AEAT), mediante el Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre, y la Orden PRE/878/2010, de 5 de abril.

De acuerdo con el sistema NEO los obligados a recibir notificaciones por dicha vía, principalmente las personas jurídicas, son incluidos en dicho sistema automáticamente, pero se les debe notificar dicha inclusión "por los medios no electrónicos y en los lugares y formas previstos en los artículos 109 a 112 de la Ley 58/2003" -art. 5 RD 1363/2010-. A partir de ese momento, la Administración tributaria pondrá los actos a notificar a disposición del obligado tributario, en una dirección electrónica habilitada, y el acto administrativo se notificará por el acceso a la notificación, o bien, cuando no se haya accedido al mismo, por el transcurso de diez días naturales (art. 28 Ley 11/2007).

Nos encontramos así ante un nuevo sistema de notificación, pero ello no cambia la concepción de la notificación como condición esencial para la eficacia del acto administrativo. La notificación, también la electrónica, sigue siendo requisito ineludible para dotar a los actos administrativos de efectos jurídicos frente a sus destinatarios y frente a terceros, y, por ello mismo, es el presupuesto esencial para el adecuado ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, debiéndose realizar con todas las garantías. "En consecuencia, un acto perfectamente legal y válido carece de efectos si no se notifica" (Tribunal Supremo, 7 de octubre de 2015, RJ 2015, 5122). Señala esa misma sentencia del Tribunal Supremo que "la finalidad de cualquier notificación no sólo es comunicar al interesado un determinado acto administrativo que afecta a sus derechos e intereses, sino también instruirle acerca de los medios de defensa que puede ejercitar frente a dicho acto en el caso de que esté disconforme con el mismo.".

Las garantías para el obligado tributario, cuando se practica una notificación electrónica, deben ser, por tanto, las mismas que cuando la notificación tiene lugar por los medios convencionales de la notificación personal. O incluso más, si consideramos que estamos ante un sistema de notificación presunta, dependiente, además, de los avatares propios de unos medios tecnológicos cuyo correcto funcionamiento no puede garantizarse por el destinatario de las notificaciones.

La práctica profesional nos muestra que, en efecto, la creación de un sistema de notificación presunta por comparecencia, como principal y no subsidiario sistema de notificación, minora sustancialmente las posibilidades de que el obligado tributario conozca del acto notificado con la antelación necesaria para accionar, en su caso, los recursos pertinentes, generando en ocasiones una importante restricción al derecho fundamental del art. 24 CE.

Es por ello que, del mismo modo que nuestros Tribunales de Justicia exigen, en el ámbito de las notificaciones personales, que la Administración respete todas las formalidades y ponga toda la diligencia posible para llevar el acto administrativo al conocimiento de su destinatario, ello mismo debe exigirse en el ámbito de las notificaciones electrónicas. No hay razón para que las exigencias que se imponen a la Administración, que son a su vez garantías para los interesados, no deban ser las mismas en uno y otro sistema de notificaciones. Con mayor razón, como decíamos, se debería ser más estricto al analizar la diligencia de la Administración en la práctica de notificaciones electrónicas, toda vez que no garantizan, fehacientemente, en el supuesto de la notificación por el transcurso del plazo de diez días naturales, que el acto haya llegado al conocimiento del obligado tributario.

El Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía, en dos recientes resoluciones de 19 de junio y de 24 de julio de 2015, analiza la situación referida y realiza dicha ponderación en el ámbito de las notificaciones electrónicas, concluyendo la ineficacia de la notificación electrónica de un acuerdo de derivación de responsabilidad tributaria porque: i) no constaba la inclusión del obligado tributario en el sistema NEO; ii) no constaba la notificación personal de dicha inclusión en el sistema NEO; y, iii) lo anterior no quedó convalidado por el hecho de que el obligado tributario sí se diera por notificado electrónicamente al inicio del procedimiento, puesto que, con posterioridad, la Administración siguió realizando actuaciones con los representantes del contribuyente, comunicándose con ellos y con el propio obligado tributario mediante notificaciones "en mano por agente tributario".

Confirma dicho Tribunal que, también en relación a las notificaciones electrónicas no solo debe verificarse, para constatar su validez, si se han respetado todas las formalidades, como por ejemplo, si consta el acuerdo de inclusión en el sistema NEO y su notificación personal, o si se identifica el acto que se notifica -lo que no siempre ocurre-, o si consta la firma del órgano que dicta el acto administrativo; también deberán analizarse las circunstancias concurrentes, pues ello perfectamente podría llevar a determinar que, si el acto no llegó al conocimiento de su destinatario, fue por la falta de diligencia de la Administración, siendo ineficaz dicha notificación electrónica.

De acuerdo con la exégesis anterior, permítasenos concluir que la notificación electrónica constituye un avance tecnológico al servicio del principio de eficacia de la actividad administrativa -art. 103 CE-, pero ello, ni está reñido, ni debe hacernos olvidar que la notificación es premisa esencial para el adecuado ejercicio del derecho fundamental a la defensa del art. 24 CE, todo lo cual exige huir de cualquier automatismo en el análisis de las notificaciones electrónicas que resulten infructuosas, y analizar detenidamente cada caso concreto para determinar la validez o no de esas notificaciones. Ha cambiado, en definitiva, el sistema de notificaciones, pero no su naturaleza, ni sus efectos, ni las garantías que deben concurrir en toda notificación de un acto administrativo.


Adrián Boix,
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