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Fiscal

19 de Junio de 2014

Los preparativos y el contexto de la reforma fiscal de 2014: ¿cambiarlo todo para que todo siga igual?

«Las reformas fiscales no suelen efectuarse partiendo de la nada», Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español, 2014

José Mª López Jiménez,
Abogado especialista en regulación financiera. Doctor en Derecho


En estos años de escasez proliferan los expertos congregados en torno a grupos de trabajo mandatados gubernamentalmente, en un fenómeno que, por distintas circunstancias, especialmente por la enjundia de las materias objeto de análisis, por la manifiesta repercusión en la vida de los ciudadanos y por el implícito reconocimiento de las limitaciones de las instituciones y procedimientos legislativos ordinarios para desarrollar su tarea, debería atraer la reflexión de por sí.

Se han formado últimamente el «Comité de Expertos sobre el Factor de Sostenibilidad del Sistema Público de Pensiones», la «Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Universitario», la «Comisión de Expertos en materia de Gobierno Corporativo» o la «Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español», que es la que ahora nos interesa.

El encargo a la Comisión fue el de analizar el sistema tributario español con el fin de formular propuestas para su reforma. Las propuestas debían orientarse a potenciar la eficiencia de la economía, el crecimiento de su producción y el empleo de su fuerza de trabajo, contando, en todo caso, con las restricciones impuestas por la normativa de estabilidad presupuestaria, pudiendo extenderse a las medidas tendentes a una mejor gestión e inspección de los tributos (Ministerio de la Presidencia, 2013, pág. 10).

Los mimbres de la reforma y sus fines, puede que con la suficiente justificación a pesar de todo, son extraordinariamente fríos, pues gravitan alrededor de la eficiencia económica, el incremento de la producción y la fuerza de trabajo, las restricciones presupuestarias...

Para el presidente de la Comisión de Expertos, Manuel Lagares, los cambios en la estructura productiva deberían limitarse a «dejar que unos mercados más eficientes sean los que realmente elijan en libertad los sectores e industrias más adecuados, facilitando a todos ellos, sin especiales privilegios para ninguno, una financiación mucho más fluida, unos impuestos directos y cotizaciones sociales más reducidas y unos impuestos indirectos mucho más neutrales que los actuales» (El Mundo, 2014, pág. 21), lo que, admite, ha sido idea una motriz de la propuesta de reforma.

Las líneas de revisión a afrontar por la Comisión de Expertos eran cuatro:

  1. Lograr un sistema tributario sencillo, de mayor simplicidad.
  2. Garantizar la suficiencia de los ingresos tributarios con cumplimiento del compromiso de consolidación fiscal asumido.
  3. Obtener un sistema tributario que favorezca el desarrollo económico, garantice la unidad de mercado y la neutralidad fiscal.
  4. Potenciar el desarrollo social con medidas que favorezcan a colectivos como las familias o los discapacitados, y las que estimulen el ahorro.

El resultado de la tarea de la Comisión ha sido un extenso informe, publicado en marzo de 2014, de 423 páginas, que serían 436 si se incluyera el voto particular de uno de los expertos formulado a propósito del gravamen de la vivienda y el tratamiento de los rendimientos de trabajo.

 

El objeto del informe es la reforma fiscal, pero las referencias económicas son continuas y no se ocultan, pues, como se reconoce, «la Comisión ha considerado que [...] debe aproximar las magnitudes fiscales a las económicas cuanto sea posible, pues esas magnitudes le sirven de base y sustento», a lo que se añade que el alejamiento entre los conceptos económicos y los fiscales genera distorsiones tributarias.

El informe de la Comisión, sin necesidad de entrar en el detalle de las abundantes soluciones técnicas propuestas, que puede que ni siquiera sean tomadas en cuenta por el Gobierno, ofrece una gran cantidad de argumentos que sirven para «radiografiar» el pasado y entrever el futuro de nuestro país, con las limitaciones impuestas, entre otros elementos, por una tasa de desempleo cercana al 30 por ciento (o al 40 por ciento según las regiones), por la aparente fragmentación de la unidad de mercado en España, por unas cuentas públicas que no cuadran y una deuda pública en aumento que roza el billón de euros, por la pertenencia a la Unión Europea y al proyecto de la moneda única y por la exacerbada competencia comercial mundial.

La globalización económica, el proceso de consolidación fiscal y la deuda pública merecen algún comentario adicional.

A la Comisión no se le escapa la cardinalidad del proceso de globalización económica, en un mundo en el que «cada vez tiene un papel más destacado la libertad en cuanto a la localización geográfica y a la circulación de capitales y personas», donde la movilidad de capitales es «cuasi perfecta», y en el que, nos guste o no, las potencias económicas y las grandes empresas compiten descarnadamente unas con otras.

En cuanto a la consolidación, el informe recoge que España «se encuentra inmersa todavía en un difícil y doloroso proceso de consolidación fiscal después de que el déficit de las cuentas de las Administraciones Públicas alcanzara niveles sin precedentes que pusieron en gravísimo peligro nuestra independencia financiera y en riesgo considerable la estabilidad de la moneda única europea». En efecto, se señala al déficit del 11,2 por ciento de las cuentas públicas españolas de 2009, en un proceso angustioso, felizmente superado, que, en verano de 2012, estuvo cerca de provocar la intervención de nuestro país y de llevarse por delante al euro. En general, con la crisis económica y financiera como telón de fondo, se aprecia en las diversas jurisdicciones un «activismo fiscal» más caracterizado por la «búsqueda desesperada de ingresos fiscales con los que hacer frente a la explosión de los déficits públicos o a las necesidades de saneamiento del sistema financiero» que por el «análisis serio y riguroso de las consideraciones sobre la eficiencia tributaria o de las limitaciones de los sistemas tributarios nacionales en el contexto de la globalización».

Acerca de la deuda pública, que implica una transferencia de renta de las generaciones del porvenir hacia las actuales, la apreciación de la Comisión de Expertos es que los actuales déficits y la acumulación de deuda pública no son aceptables desde el punto de vista ético, pues suponen una «carga insoportable para las generaciones futuras» (sobre la justificación de la deuda pública, sus limitaciones y la situación española, véase López Jiménez, 2014).

De los elementos que, para la Comisión de Expertos, condicionan el margen de maniobra para afrontar la reforma del sistema tributario español destacamos los siguientes:

 

  • Las recomendaciones de los organismos internacionales (fundamentalmente, además de la Unión Europea, del FMI y de la OCDE), de las que sobresalen la consolidación fiscal, el aumento de la imposición indirecta -Impuesto sobre el Valor Añadido e impuestos ambientales-, la disminución de las exenciones, deducciones, regímenes especiales y reducciones, la mayor imposición sobre el valor patrimonial de los bienes inmuebles con disminución de la tributación sobre su transmisión, la reducción de las cotizaciones sociales y la lucha contra el fraude (ingredientes que prácticamente se han asumido por la Comisión en su totalidad).
  • La compatibilización de la reforma fiscal con el Programa de Estabilidad del Reino de España de 2013, que estableció que la ratio «ingresos públicos/PIB» se mantendría constante en el entorno del 38 por ciento hasta 2016, mientras que los gastos públicos se reducirían desde el 43 por ciento de 2013 hasta un 40 por ciento para 2016.

Como resultado, la reforma fiscal debe ser neutral ex ante en términos recaudatorios, es decir, que el ahorro para determinados sujetos pasivos debe ser asumido por otros para que los ingresos públicos no sufran merma, pero, y aquí radica el reto, la reforma debe tener efectos positivos ex post sobre la producción y el empleo, y permitir la reducción del déficit y de la deuda pública.

  • La crisis de deuda soberana en Europa y los problemas estructurales de nuestra economía, acentuados por la etapa de desbocada expansión económica y la posterior explosión de la burbuja inmobiliaria generada, lo que ha provocado niveles de paro y desequilibrios en las finanzas públicas sin precedentes.
  • El problema del envejecimiento de la población, con sus ramificaciones de alza del gasto sanitario y en pensiones, y una baja tasa de natalidad, no compensada por los flujos de inmigración, que socaba la necesaria relación entre población activa y pasiva y que pone en entredicho la viabilidad y la supervivencia del Estado del Bienestar.
  • La reducción de la relación de ingresos públicos respecto al PIB (presión fiscal), lo que nos sitúa como uno de los peores países de la Unión Europea.
  • La misma estructura del sistema tributario, en el que unas elevadas cotizaciones sociales financian, en gran medida, las prestaciones del Estado del Bienestar, que grava en exceso la generación de renta y relativamente poco el consumo, que no trata adecuadamente las externalidades económicas y que hace poco uso de los impuestos ambientales.

Especial atención se presta, por sus efectos distorsionadores, a la lucha contra el fraude fiscal, lo que aconseja la adopción de medidas, tanto preventivas como represivas. La Comisión no renuncia a un tono moralizante cuando afirma que «la mejor medida preventiva contra el fraude quizá fuese la de convencer al contribuyente de la existencia de una relación equilibrada entre impuestos soportados y bienes y servicios públicos recibidos», a pesar de la dificultad de excluir a los «gorrones» (free riders) del consumo de bienes  públicos, con una velada referencia a la teoría elaborada por Mancur Olson. También se trata de, mediante una adecuada dosificación de incentivos con las llamadas «recompensas tributarias», procurar la exigencia de facturas por la prestación de servicios domésticos, para terminar con el secular «sin factura o con factura» o la distinción entre «dinero A» y «dinero B».

La protección de la unidad de mercado preocupa a la Comisión de Expertos, en un país como el nuestro caracterizado por ser, en palabras del Tribunal Constitucional, un «Estado complejo», muy descentralizado política y administrativamente pero también desde el punto de vista de los ingresos y de los gastos públicos. La descentralización de los impuestos supone inevitablemente la diferenciación entre las Comunidades Autónomas, con generación de perturbaciones en la unidad de mercado interior e incluso en el comportamiento de los contribuyentes. Por todo ello, la Comisión aconseja la valoración de las facultades normativas cedidas o que se puedan ceder en el futuro a las Comunidades Autónomas y una mejora de la imposición sobre bienes inmuebles, lo cual no debería ser óbice para establecer sistemas de copago sobre los servicios públicos de su competencia, para corregir el fenómeno de la «atomización legal» (una muestra de esta falta de coordinación se aprecia, por ejemplo, en el Impuesto sobre Depósitos Bancarios -López Jiménez, 2013-).

Complementariamente, además de las cuestiones de técnica estrictamente tributaria y del trazado del mapa de situación, el informe y la ulterior reforma del sistema tributario marcarán un antes y un después para el contribuyente, sea persona física, jurídica, residente o no residente, particular, profesional, empresa, empleador, empleado, propietario, arrendador, arrendatario, prestamista o prestatario, entre otras muchas claves, pues incidirá de forma directa en qué aporta cada uno y en qué recibe de lo público, como columna vertebral del ingreso y del gasto público y de la discutida, aunque irrenunciable, función redistributiva del Estado.

De este modo, respecto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se propone la simplificación del impuesto, la reducción de los tipos de la tarifa y la incentivación del ahorro. Se sugiere por los expertos la eliminación de la exención parcial sobre los dividendos o sobre los ingresos procedentes de swaps vinculados a los préstamos hipotecarios. También se pone sobre la mesa la exclusión de la imputación de rentas por la titularidad de bienes inmuebles, para trasladar estos rendimientos a un Impuesto sobre Bienes Inmuebles revisado, aunque imputando, en el ínterin, los rendimientos de la vivienda habitual, que hasta el momento no se tienen en consideración. En el ámbito de las actividades económicas se propone la supresión del método objetivo de estimación («estimación por módulos»). El tratamiento actual de las aportaciones a los planes de pensiones se valora positivamente y se aconseja su mantenimiento, puesto en relación con el citado proceso de envejecimiento poblacional y con la ausencia de sistemas de pensiones privados alternativos y obligatorios. Se propone, en defensa del aumento de las tasas de natalidad y de las familias, revisar los mínimos personales y familiares existentes. Por último, se pretende la eliminación de la deducción por los préstamos para la adquisición de la vivienda habitual de quienes la adquirieron antes del 1 de enero de 2013.

Con relación a un Impuesto sobre Sociedades en el que es particularmente perceptible la existencia de múltiples deducciones que socavan la recaudación, que favorece el endeudamiento y que desincentiva el crecimiento de las empresas, los principales objetivos de la Comisión de Expertos son su simplificación para favorecer la inversión y la aproximación de los tipos efectivos a los tipos legales (con ubicación del tipo nominal en torno al 20 por ciento).

Acerca de la imposición sobre la riqueza, la Comisión propone el envío definitivo del Impuesto sobre el Patrimonio a la cripta, tras varios años en los que ha estado yendo y viniendo, «falleciendo y resucitando». En lo que concierne al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, éste se reputa idóneo aunque se debería revisar para mejorar la igualdad de oportunidades y para favorecer la equidad del sistema, con la fijación de una tributación mínima por sucesiones en todo el territorio nacional, con una tarifa que discrimine en exclusiva en función del grado de parentesco, un mínimo exento sobre la base y unos tipos de entre el 4 y el 10 por ciento. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados desincentiva las transacciones, que previamente han sido gravadas con el Impuesto sobre el Valor Añadido, sugiriendo la Comisión su reducción hasta su desaparición al introducirse en el nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

El Impuesto sobre el Valor Añadido, que en un análisis comparativo con los países de la UE-27 y 2011 como fecha de referencia generó la recaudación más baja en relación con el PIB, será una de las herramientas para conseguir el aumento de la recaudación. La Comisión de Expertos considera que los bienes y servicios a los que se aplican los tipos superreducidos deberían ser gravados, a medio plazo, con el tipo general, aunque suaviza su criterio al matizar que el incremento de los tipos a bienes de primera necesidad no resulta deseable si no se compensa con prestaciones, al mismo tiempo, a los contribuyentes con rentas más bajas. Como excepción, se propone que, entre otras, la tributación de la vivienda y de los servicios turísticos siga sujeta a los tipos reducidos.

Un amplio catálogo de medidas se contempla para reformar los impuestos especiales y ambientales. Respecto a la tributación sobre el tabaco y el alcohol, la Comisión muestra de nuevo sus dotes éticas y morales, pues, además de converger hacia Europa, indica que se deben restringir los consumos que se consideren perjudiciales, los conocidos en el ámbito anglosajón como «impuestos al vicio» (sin taxes). Asimismo, se incide en el Impuesto sobre Hidrocarburos, en el Impuesto sobre la Electricidad, en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica y en otros análogos, y se propone la supresión de numerosos impuestos y cánones «supuestamente ambientales» establecidos por las Comunidades Autónomas que, a juicio de la Comisión, carecen de justificación.

El informe admite el gigantesco reto que supone la reforma fiscal, que se deberá materializar por decisión del Gobierno, con la profundidad y en los plazos que mejor se estimen, probablemente atendiendo al ciclo electoral, pues los ciudadanos «no quieren más impuestos pero no están dispuestos a que se reduzca el número ni la calidad de los bienes y servicios públicos que reciben, ni a pagar nada por ellos», por lo que el éxito de la reforma, se concluye, requerirá mucha «pedagogía social».

La cita a la «pedagogía social» nos hace recordar un reciente artículo de Fernando Savater (El País, 2014, pág. 3), para quien la genuina función del intelectual, del experto en nuestro caso, es tratar a los demás como si también fuesen intelectuales (o expertos). Desde luego, la tarea no es sencilla, dada la complejidad, que hemos tratado de condensar en este artículo, del vertiginoso mundo en el que vivimos. Entienda el ciudadano o no las propuestas de reforma, lo cierto es que se verá condicionado por la revisión del sistema tributario, por el alivio que, de un lado, se espera que ésta implique para su bolsillo y, de otro, por lo incierto de seguir disfrutando de los servicios prestados por el Estado del Bienestar, cuyos recursos han experimentado una importante poda en los últimos años por la menor recaudación y por la obligación de pago de una billonaria deuda pública y de sus intereses.

Referencias bibliográficas

Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español (2014): Informe emitido a petición del Consejo de Ministros, febrero.

Lagares, M. (2014): «Un diagnóstico para la recuperación», El Mundo, 16 de junio.

López Jiménez, J.M. (2013): «De los controvertidos impuestos autonómicos sobre los depósitos en las entidades de crédito al controvertido impuesto estatal sobre los depósitos», Extoikos, núm. 10.

López Jiménez, J.M. (2014): «Una deuda pública de un billón de euros», Qué Aprendemos Hoy, 1 de mayo.

Ministerio de la Presidencia (2013): Referencia del Consejo de Ministros de 5 de julio.

Narváez Luque, A. y Rodríguez Rodríguez, A.A. (2013): «La justicia en el ámbito tributario: problemas y reflexiones», Extoikos, núm. 12.

Savater, F. (2014): «Peces piloto entre tiburones», El País-Domingo, 15 de junio.


José Mª López Jiménez,
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