Reglas de enfrentamiento (ROE)

"La proyección internacional de España y de nuestra política de defensa en el conjunto de la acción exterior hace que, desde finales del siglo 20, nuestras Fuerzas Armadas vengan actuando fuera de nuestras fronteras como observadores, como fuerzas de interposición, de mantenimiento de la paz y de ayuda humanitaria."

Esta circunstancia, continua la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre de la Defensa Nacional en su preámbulo, demanda encomendar a los militares españoles misiones que no estaban recogidas expresamente en ninguna normativa anterior a la vez que obliga a plantear mecanismos de control respecto a la legalidad internacional de dichas operaciones.

Y así, la ley encomienda al Presidente del Gobierno la responsabilidad de la gestión de las situaciones de crisis que afectan a la defensa y la dirección de un eventual conflicto armado, asistido por él Consejo de Defensa Nacional; otorga una mayor participación a las Cortes Generales y concibe a las Fuerzas Armadas como una entidad única , a través de una organización en la que se diferencia con claridad la estructura orgánica, bajo la responsabilidad de los Jefes de Estado Mayor de los ejércitos, encargados de la preparación de la Fuerza, de la estructura operativa cuyo mando recae en el Jefe de Estado Mayor de la Defensa, encargado de su empleo y establecido para el desarrollo de la acción conjunta (con intervención simultánea de los tres ejércitos) y combinada (formando parte de una Fuerza Multinacional), quedando todos ellos a su vez subordinados al Ministro de Defensa y en la actuación de las Fuerzas Armadas bajo la autoridad del presidente del gobierno (artículo 7. 2. B de la Ley Orgánica de la Defensa Nacional).

La acción de los militares en las operaciones de proyección que se desarrollan en el exterior se ve así enmarcada en un marco jurídico propio establecido por la normativa nacional junto con las normas de carácter internacional que regulan las operaciones militares de esta naturaleza, las cuales tienen por lo general carácter combinado, es decir multinacional, y responden a iniciativas a dotadas en el marco de organizaciones internacionales bien de carácter universal (ONU) bien de carácter regional (UE, OTAN, OSCE…).

Este marco normativo resulta singularmente complejo e incluye desde tratados internacionales suscritos por España, entre los que cabe destacar todo el conjunto de disposiciones que integran el llamado "Derecho de Ginebra" hasta disposiciones de orden penal contenidas tanto en normas nacionales (Códigos Penal y Penal Militar) como internacionales (Convenio de Roma), junto con disposiciones que podríamos calificar de "sui generis", como las denominadas: "Reglas de Enfrentamiento", conocidas internacionalmente por el acrónimo ROE (RULES OF ENGAGEMENT).

Este término, empleado habitualmente en instrucciones, orientaciones y reglamentos militares de carácter interno, se ha incluido por primera vez en una norma con rango de ley dentro de las "Reglas de comportamiento del militar" enumeradas en el artículo 4 de la ley de la Carrera Militar (Ley 39/2007, de 19 de noviembre) en cuyo apartado sexto dice lo siguiente: "En el empleo legítimo de la fuerza, hará un uso gradual y proporcionado de la misma, de acuerdo con las reglas de enfrentamiento establecidas para las operaciones en las que participe".

No hay unanimidad a la hora de fijar una fecha de nacimiento a "las reglas de enfrentamiento". Parece que fueron concebidas teniendo como escenario los diversos conflictos generados durante el período de "guerra fría" con el fin de ejercer un control directo por parte de la autoridad política sobre el nivel del uso de la fuerza empleado en las operaciones militares.

Recientemente la OTAN ha probado un documento, elaborado por su Comité Militar denominado " MC-362" (las siglas iniciales hacen referencia ha dicho Comité Militar) en el que se se da una definición de "reglas de enfrentamiento", al tiempo que se establece un catálogo con teniendo series enumeradas de reglas de carácter concreto para el uso de las fuerzas militares aéreas, navales o terrestres integradas en la organización cuando actúen en en operaciones conjuntas,.

No era ésta la primera vez que la OTAN elaboraba un documento de este tipo, sin embargo hasta el "MC-3 62" las diferentes "reglas de enfrentamiento" habían sido clasificadas con carácter reservado de modo que su conocimiento quedaba restringido a los participantes en las operaciones en las que se activaban las reglas de enfrentamiento.

En el antes referido "MC-362" se empieza por definir las reglas de enfrentamiento como: directivas dirigidas a las fuerzas militares (incluidos los soldados), en las que se definen las circunstancias, las condiciones, el grado y los procedimientos para el empleo de la fuerza o de acciones que podrían considerarse como provocaciones.

Para aclarar esta definición se indica a continuación que:.

• las reglas de enfrentamiento no son instrucciones tácticas ni tampoco pretenden resumir los preceptos del Derecho de los Conflictos de Armados, cuyo conocimiento por parte de los militares se supone siempre.
• Cuando se formulan como prohibiciones tienen la consideración de órdenes para que no se lleven a cabo las acciones que se describen como prohibidas.
• Cuando se formulan como autorizaciones tienen como finalidad definir los límites para el uso de la fuerza, y en general de cualquier acción que pueda interpretarse como amenaza del uso de la fuerza.

La finalidad de las reglas de enfrentamiento no es otra, como se deduce de esta descripción, que disponer de un instrumento para controlar el empleo de la fuerza de manera que ésta nunca sobrepase las limitaciones impuestas por los imperativos de orden político a la operación militar que se está desarrollando.

Se trata de mantener bajo control la escalada de violencia en relación con las circunstancias en las que se desarrolla la operación militar emprendida sin salirse de los límites previstos para ella por la Autoridad que ha adoptado la iniciativa, generalmente el Consejo de Seguridad de ONU o cualquier otra Organización Internacional de carácter regional que actúe en cumplimiento de un mandato de aquel o incluso, eventualmente, en casos de agresión, en en sus como consecuencia de una resolución adoptada unilateralmente por uno o varios sus miembros.

Así concebidas, las reglas de enfrentamiento participan de una doble naturaleza, en parte tienen carácter de directivas políticas, y permiten que las autoridades que han acordado la necesidad de llevar a cabo un operación militar mantengan en todo momento el control del uso de la fuerza durante su desarrollo y en parte constituyen disposiciones con trascendencia jurídica, directamente aplicables sobre el terreno, en tanto en cuanto se formulan como órdenes dirigidas a todos los niveles de la cadena de MC-362 mando militar, incluido el nivel de soldado individualmente considerado.

Como órdenes destinadas a regular el empleo de la fuerza, incluida la fuerza letal, adquieren singular relevancia desde el punto de vista jurídico, máxime cuando la mayoría de las operaciones amparadas por ONU se hallan dentro de la categoría denominada: "operaciones de mantenimiento o de consolidación de la paz" (peace keeping, peace building) en las que el uso de la fuerza se reserva para los casos de legítima defensa, si bien este concepto se interpreta por el propio Consejo de Seguridad de ONU de un modo amplio.

Ello explica la importancia que se otorga en el"MC-362" a establecer un concepto de "legítima defensa", entendida aquí como un derecho inherente a cualquier persona a recurrir a la fuerza, incluida la fuerza letal, para repeler una agresión dirigida contra uno mismo o contra personas o bienes bajo su protección. Sin embargo las diferentes concepciones nacionales de la legítima defensa como causa de justificación que exime de la responsabilidad penal (por ejemplo en el derecho alemán no se concibe la legítima defensa de los bienes a diferencia de los derechos español o francés que la contemplan en determinados casos) obligan a permitir, tal y como hace el MC-3 62, que cada país introduzca aquellas restricciones que considere oportunas para adaptar este concepto a su derecho interno, posibilidad que se extiende con carácter general a todos aquellos casos en los que puedan surgir discrepancias en relación con las fórmulas de empleo de la fuerza incluidas en el catálogo de reglas de enfrentamiento del documento.

De este modo llegamos a un punto crucial: establecer la fuerza vinculante que pueden tener estas reglas de enfrentamiento y en su caso la inmunidad que puede derivarse para las fuerzas actuantes en relación con los daños derivados de acciones ejecutadas en su cumplimiento, cuestión íntimamente relacionada con su naturaleza jurídica.

La realidad es que desde el punto de vista del Derecho Internacional las reglas de enfrentamiento no se corresponden con ninguna de las categorías reconocidas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia como fuentes de Derecho Internacional. No constituyen obligaciones de carácter convencional, ni tienen la consideración de costumbre ni constituyen ninguna otra de las fuentes de carácter subsidiario del derecho internacional incluidas en dicho precepto. A lo más podría darseles la consideración de directivas emanadas de una organización internacional.

La circunstancia de que esta categoría tampoco se incluya dentro de ninguna disposición interna, a excepción de la remisión que se hace en la Ley de la Carrera Militar, a la que antes nos hemos referido, no permite darle, desde el punto de vista de nuestro Derecho, la consideración de norma jurídica, afirmación que se ve reforzada por el hecho de que, como también decíamos antes, su inclusión dentro de un "plan de operaciones" le otorga automáticamente la clasificación de reservado. De todo ello resulta que no se les pueda otorgar una virtualidad más allá de la que se concede a las "órdenes de servicio" en el ámbito administrativo tal y como se decía a en una sentencia a la Corte Militar de Bélgica, de 24 de mayo de 1995, en la que confirmando la resolución dictada por un tribunal militar en primera instancia, establecía que las reglas de enfrentamiento no eran normas legales capaces de derogar la legislación nacional ni los tratados internacionales suscritos por Bélgica, sino que constituían directivas de carácter político militar que únicamente podían asimilarse a la categoría de "órdenes del servicio", sin capacidad de prevalecer sobre otras normas jurídicas legales o reglamentarias de superior rango.

Recientemente el Jefe del Estado Mayor de la Defensa ha adoptado una iniciativa, aprovechando la desclasificación del "MC-362" en orden a redactar un documento similar para el uso de las Fuerzas Armadas españolas cuando actúen en operaciones fuera del territorio nacional. Estaríamos ante una magnífica ocasión para clarificar de una vez por todas el lugar que deben ocupar las reglas de enfrentamiento entre las normas jurídicas nacionales, estableciendo, mediante su aprobación por el Gobierno y posterior publicación, el alcance de su fuerza vinculante, sin perjuicio de reconocer en todo momento, como expresamente se dice en el "MC-362", su subordinación tanto a las normas de Derecho Internacional de los conflictos armados, como a las disposiciones de carácter nacional que regulen el uso de la fuerza.