A la hora de abordar la cuestión que pretendemos analizar, hemos de partir de una realidad inexorable y relativamente frecuente en la esfera municipal, y es que no son pocos los Ayuntamientos españoles que cuentan con ordenanzas municipales en las que se contempla la posibilidad de sustituir la correspondiente multa por trabajos en beneficio de la comunidad, con la finalidad ciertamente loable, de tratar de dar una respuesta a la problemática socioeconómico y familiar que origina especialmente para los sectores de población con menores recursos económicos, la obligatoriedad del abono en metálico de la correspondiente multa como consecuencia de la comisión de una infracción administrativa, tipificada en la correspondiente Ordenanza local.
No obstante, tales medidas cuya legitimidad desde el plano social resultan incuestionables, han de ser analizadas no sólo en atención a la finalidad que se persigue con su implantación, sino que aunque resulte obvio decirlo, bajo el prisma de la legalidad, y por ende de su adecuación al ordenamiento jurídico, así como a la normativa de aplicación.
La posibilidad de llevar a cabo trabajos en beneficio de la comunidad como instrumento para "paliar" el daño ocasionado como consecuencia de la comisión de una infracción y particularmente de naturaleza penal, fue introducida por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico por la LO 10/1995, de 23 de noviembre del Código Penal, que en su redacción actual vienen contempladas en su artículo 49.
Tal previsión ha sido replicada en el ordenamiento jurídico administrativo, a través de diferentes normas estatales así como autonómicas que introducen la posibilidad de sustituir las sanciones administrativas de tipo pecuniario por trabajos en beneficio de la comunidad vecinal.
Sirva a modo de ejemplo en el ámbito autonómico extremeño, la ley 5/2018, de 3 de mayo, de prevención del consumo de bebidas alcohólicas en la infancia y adolescencia, en cuyo art. 41 establece que "la autoridad competente para la imposición de sanciones podrá decidir, en función de la gravedad de la sanción cometida, la sustitución de la multa, a solicitud de la persona infractora o de su representante legal, por la realización de trabajos o actividades en beneficio de la comunidad".
Específicamente en el ámbito local, la ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, establece en su art. 52.3 que:
"En la imposición de sanciones por incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidas en las ordenanzas por resolución motivada del órgano que resuelva el expediente sancionador, se podrá sustituir la sanción económica por trabajos en beneficio de la comunidad, la asistencia obligatoria a cursos de formación, a sesiones individualizadas o cualquier otra medida alternativa que tenga la finalidad de sensibilizar al infractor sobre cuáles son las normas de conducta en el espacio urbano o reparar el daño moral de las víctimas."
Y en idénticos términos se pronuncia el art. 30 de la ley 1/2006, de 13 de marzo, por el que se regula el Régimen especial del municipio de Barcelona.
Ahora bien, al margen de tales previsiones específicas, en el ámbito local la potestad sancionadora local se desenvuelve bajo los parámetros del Título XI de la LBRL, incorporado por la ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno local, de forma que establece el art. 139 LBRL, que en defecto de normativa sectorial específica, se habilita a los Ayuntamientos en relación a determinadas materias (ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos), a establecer los tipos de infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes Ordenanzas de acuerdo los criterios establecidos en los artículos 140 y 141.
Sin embargo, el art. 141 LBRL establece que "salvo previsión legal distinta, las multas por infracción a las Ordenanzas legales deberán respetar las siguientes cuantías:
- Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros.
- Infracciones graves: hasta 1.500 euros.
- Infracciones leves: hasta 750 euros.
De forma que tal y como podemos observar dicho precepto legal tan sólo contempla, ante la posible comisión de infracciones a las Ordenanzas locales, y salvo previsión legal distinta, la posibilidad de establecer sanciones pecuniarias con respeto a las cuantías señaladas en función de la gravedad de la sanción.
En tal sentido, merece ser traída a colación la reciente e interesante STSJ de Castilla León, Sala de lo contencioso, sede Valladolid, de 28 de Octubre de 2019 (Rec. 500/2018) que en relación a la cuestión suscitada concluye que:
"…procede declarar la nulidad de pleno derecho del art 26 de la Ordenanza, por falta de habilitación legal para que el Ayuntamiento demandado pueda imponer como sanción a los ciudadanos responsables de las infracciones tipificadas en la Ordenanza trabajos en beneficio de la comunidad, pues la única sanción administrativa prevista en la Ley de Bases de Régimen Local es la de multa (art. 141), y en la propia Ordenanza (art.21); y sin que sea en absoluto válido intentar que los trabajos en beneficio de la comunidad sean la consecuencia "no sancionadora" de las conductas infractoras tipificadas en la ordenanza utilizando la vía de una "terminación convencional" del procediendo sancionador…"
Por tanto las conclusiones que pueden extraerse para la práctica son nítidas, y es que a falta de una ley específica que arbitre dicha posibilidad para las ordenanzas locales en materia sancionadora, los respectivos Ayuntamientos carecen de habilitación legal para el establecimiento de trabajos en beneficio de la comunidad que puedan conmutarse por las correspondientes multas, so riesgo de infringir principios tan básicos en el ejercicio de la potestad sancionadora como los de legalidad y tipicidad a día de hoy contemplados con dicho carácter en la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
