1. Introducción
Suponía una cuestión recurrente, a la hora de abordar algunos aspectos de la Constitución española («CE«), el cómo debería concebirse una eventual aplicación de su artículo 155, principalmente en lo que se refiere a las circunstancias que legitimarían su despliegue de efectos y, en su caso, cuál debiera ser el alcance de las medidas impuestas, con el fin de reconducir el statu quo al orden constitucional.
Tales dudas han sido disipadas por el Tribunal Constitucional («TC«) al resolver dos recursos de inconstitucionalidad presentados (i) por más de cincuenta Diputados del Grupo parlamentario Unidos-Podemos-En Comú Podem En Marea del Congreso de los Diputados y (ii) por el Parlamento de Cataluña, contra el Acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, mediante el que se aprueban medidas requeridas por el Gobierno al amparo del artículo 155 de la Constitución («las Sentencias«)[1].
En su virtud, los Magistrados del TC avalan, por unanimidad, la aplicación del artículo 155 CE por cuanto que las instituciones de la Comunidad Autónoma de Cataluña cuestionaron «el mandato del art. 9.1 CE, de acuerdo con el cual todos los poderes públicos están sujetos a la Constitución y deben adecuar su actuación a sus determinaciones«, y «atentaron contra el interés general de España, en cuanto se discutió la preservación misma del Estado español, intentando cuestionar su unidad e integridad territorial y constitucional«.
Asimismo, delimitan los contornos en los que ha de entenderse el ámbito del precepto, que ayudan a desgranar, en un ulterior análisis, las modalidades de intervención y el alcance de las medidas. En concreto, afirman que:
«Ahora bien, el que sea un procedimiento apto para limitar, constreñir o asumir competencias autonómicas, no implica que pueda ser entendido o aplicado como si la vía que abre el art. 155 CE quedara exenta, a su vez, de todo límite. Eso supondría tanto como admitir que este precepto abre una brecha, no ya en la estructura territorial del Estado, sino en la del mismo Estado constitucional, olvidando que el art. 155 CE no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para garantizar la validez y eficacia de la Constitución en aquellos supuestos en los que sea manifiesto que solo a través de esta vía es posible restaurar el orden constitucional. El fin de la intervención o injerencia que este precepto consiente no puede ser otro que restablecer el orden constitucional y, con él, el normal funcionamiento institucional de la comunidad autónoma en el seno de dicho orden.»
2. Modalidades de la intervención coercitiva del estado
2.1. El artículo 155 CE no especifica qué medidas pueden materializar la coerción estatal
Partiendo de la premisa de que el artículo 155 CE no tasa las medidas que «el Gobierno puede proponer y la Cámara Alta autorizar«, sí que se apunta una cuestión relevante que ayuda a entender la naturaleza del modo en que se lleva a efecto la coerción y que no es otro que las medidas no han de ser necesariamente autoaplicativas, en el sentido de que puedan agotarse con su mera adopción, sino que puede ser objeto de ulteriores actos o disposiciones para que produzcan un auténtico despliegue de efectos. Pone de manifiesto el TC con este criterio que los órganos constitucionales gozan de amplio margen de discrecionalidad pero que, a nuestro juicio, como no podría ser de otro modo, no debe confundirse con la posibilidad de actuar arbitrariamente. Este extremo, absolutamente consolidado en el Derecho español, en el sentido de la necesidad de motivar el ejercicio de las potestades discrecionales y actuar siempre con sujeción al Ordenamiento, cobra si cabe una especial dimensión en el caso que nos ocupa, pues la reconducción al orden constitucional en virtud del artículo 155 CE presupone un estado de cosas verdaderamente excepcional y grave que legitima su aplicación.
En relación con lo anterior, determina también el TC la inteligencia del concepto instrucciones que establece el párrafo segundo de artículo objeto de análisis cuando indica que «para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas«. Tal concepto ha de concebirse como un instrumento jerárquico que el texto constitucional brinda al Ejecutivo para lograr el objetivo perseguido, ya que «no son propiamente una medida«, sino el medio a través del cual el Gobierno puede actuar para materializar objetivo.
2.2. Posibilidad de adoptar medidas de carácter sustitutivo
Además de las condiciones que pueden propiciar un escenario para el artículo 155 CE, siempre ha suscitado interés cómo habría de articularse materialmente el apoderamiento efectuado por el Senado al Gobierno para actuar en las instituciones de la Comunidad Autónoma. A esta cuestión también da respuesta la reciente doctrina del TC, estableciendo dos escenarios: por un lado, (i) mediante la subrogación en actuaciones o funciones concretas de competencia autonómica; y, por otro (ii) ocupando el lugar de determinados órganos de la Comunidad Autónoma.
(A) Subrogación en actuaciones o funciones específicas
Esta sustitución se concibe como un mecanismo extraordinario por las Sentencias, pues «esa posible sustitución, que no es factible en las relaciones competenciales entre las comunidades autónomas y el Estado, sí lo es en el procedimiento instituido en el art. 155 CE (…)«. Además, no se produce alteración competencial alguna, tan solo una reparación incidental por esta vía extraordinaria, al no resultar bastantes las vías ordinarias de control establecidos en la legislación ordinaria.
(B) Sustitución de órganos
Puede suponer esta opción una figura que va más allá del mero ejercicio de acciones concretas, pues supone recabar para sí, por parte de los órganos del Estado, «todas las funciones que corresponden a un órgano u órganos de la comunidad autónoma«, lo que necesariamente implica, en palabras del propio TC, «el desplazamiento institucional de determinados órganos de la comunidad autónoma«. Subraya el TC dos aspectos a tener en cuenta en este supuesto:
(i) La sustitución no implica la supresión de la Comunidad Autónoma, habida cuenta que ésta subsiste durante la intervención.
Esta aclaración se antoja no especialmente necesaria, toda vez que se plantea en un escenario en el que la sustitución se refiere únicamente a órganos o instituciones concretas y no la plenitud misma del estatus autonómico.
(ii) El ejercicio de la sustitución por el Gobierno queda sujeto «al deber de observar un comportamiento leal para con la comunidad autónoma así intervenida«. Aparece aquí un concepto jurídico indeterminado, al menos en el supuesto fáctico en el que éste se inserta, que no es otro que la novedosísima aplicación del artículo 155 CE. Qué es lo que haya de entenderse como comportamiento leal respecto de la Comunidad Autónoma intervenida resulta un ejercicio interpretativo no exento de complejidad, pues supone paradójico exigir, expresamente, una conducta leal frente a quien no lo ha sido y, precisamente por ello, ha sido sometido a la excepcionalidad de los resortes que legitima el artículo 155 CE. Pudiera deducirse cierta prevención por parte del TC a evitar conductas desproporcionadas por parte del Gobierno, si bien tal cautela pudiera resultar innecesaria, pues impone una carga adicional en la ya de por sí complicada aplicación del precepto, y que en todo caso ya estaría cubierto por la imposibilidad de actuar arbitrariamente.
2.3. Alcance y límites de la intervención
Si bien las Sentencias realizan un profundo análisis del alcance y límites, interesa destacar, a nuestro juicio, los siguientes aspectos:
(A) La intervención coercitiva es siempre parcial toda vez que:
(i) El ordenamiento autonómico pervive en lo que no resulte expresamente desplazado por las reglas aprobadas por el Senado.
(ii) La coerción se limita a órganos o instituciones concretas: no puede «incidir directa e indiferenciadamente sobre cualesquiera órganos y autoridades de la comunidad autónoma«, por lo que únicamente podrá ejercitarse respecto de quienes guardan relación con el supuesto y con el objetivo planteado.
(B) El concepto «medida necesaria» es un parámetro que el TC utiliza para juzgar la adecuación de la medida a las circunstancias que propiciaron la aplicación del artículo 155 CE, no la medida en sí misma. Ahonda en el aserto indicando que no corresponde al TC «sustituir el juicio político ni formular hipótesis sobre la viabilidad de otras alternativas«.
(C) El Gobierno, cuando aplica las medidas que le autoriza el Senado, no actúa ejerciendo las facultades ordinarias del Ejecutivo previstas en el artículo 97 CE, sino como «órgano constitucional garante de la integridad de la norma suprema del ordenamiento y del orden territorial«.
Sin perjuicio de ello, el Senado no puede autorizar al Gobierno a ejercer potestades legislativas ordinarias que corresponden a las Cortes Generales o a los Parlamentos autonómicos.
3. Conclusión
Es evidente que el asunto abordado en este artículo permitiría ahondar en multitud de aspectos de corte procesal o sustantivo, por lo que el interés del mismo reside únicamente en poner de relieve algunos ángulos más relevantes desde la perspectiva jurídico-política. Lo que sí es reseñable es que se pone de manifiesto una cierta mayoría de edad en la doctrina constitucional española que afirma sin complejos que el artículo 155 CE es perfectamente aplicable en su dimensión material y, lo que es más importante, absolutamente sostenible desde el punto de visto jurídico, plenamente compatible con un Estado social y democrático de Derecho que se dota de mecanismos para su propia pervivencia.
[1] Los textos entrecomillados que aparecen a lo largo del artículo son transcripciones de estas dos resoluciones del Tribunal Constitucional.
