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20 de Febrero de 2019

El aviso en la notificación electrónica y la confianza legítima

Los actos de las Administraciones Publicas sujetos al Derecho Administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan pero su eficacia puede quedar demorada a la notificación. Concretamente para que un acto administrativo tenga eficacia frente a un interesado debe serle notificado cumpliendo las correspondientes garantías (art. 40.1 LPACAP). La notificación se constituye en un requisito de eficacia para el interesado por lo que es un elemento muy relevante del procedimiento administrativo.

Leopoldo J. Gómez Zamora,
Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
Secretario General del Consejo Superior de Letrados y Abogados de Comunidades Autónomas.


La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) introduce diversos cambios en la forma de producción y comunicación de los actos administrativos, estableciendo entre otras cuestiones que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía (art. 41.1 y 14 LPACAP). Esta circunstancia ha determinado la generalización de las notificaciones electrónicas y la revisión de las garantías que deben cumplirse para este tipo de comunicaciones. La normativa aplicable establece que con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Publicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. Es decir, se enviará un mensaje al teléfono móvil o un correo electrónico avisando de la notificación electrónica. Este aviso no es la notificación en sí ni incluye el contenido del acto administrativo.

La LPACAP señala de forma clara que la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida; es decir, que aunque no se realice el aviso la notificación puede ser válida. El aviso se configura como un elemento accesorio de la notificación. En términos generales para que la notificación sea considerada válida, con independencia del medio utilizado, deberá permitir tener constancia: de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma.

En este contexto, la falta de práctica del aviso en principio no produce indefensión, ni vulnera ninguna garantía del interesado que pueda tener efectos en el procedimiento. Recientemente se han dictado diversas resoluciones judiciales que han razonado sobre la naturaleza jurídica de dicho aviso y sobre la relevancia que puede tener la no realización del mismo para anular una notificación o comunicación llegando a conclusiones distintas.

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Cataluña de 15 junio de 2018 sin negar que los avisos pueden no invalidar la notificación también establece que en determinados casos concreto pueden generar una confianza legítima en el interesado que sí determine un vicio de nulidad de la notificación del acto. Señala la citada resolución judicial (FJ 5º) que "No se discute que los avisos previos en la dirección de correo electrónico relativos a que el contribuyente tiene una notificación pendiente en su D.E.H. no son preceptivos para la AEAT.(...) También se constata que la falta de aviso no invalida la notificación a través de las formas legales, pero es que en este caso no ocurre este supuesto, sino que la actuación de la Administración a través de un sistema que avisa al obligado genera una confianza legítima respecto a la existencia de una notificación de la AEAT pendiente de recepcionar. Esa confianza legítima hace que sea transcendente y relevante que el obligado no entrara en su D.E.H. a la vista que no había recibido un aviso en su dirección de correo como había ocurrido hasta ese momento. Es decir, era una actitud esperable en el obligado tributario sin que pueda tildarse de negligente el hecho que no accediera a su D.E.H. (...) Había, por tanto, una legítima creencia en el obligado de que cada nueva actuación tributaria iba a ser objeto de aviso y, en ese momento acceder al sistema para recepcionar electrónicamente la misma. El principio de buena fe y confianza legítima entre la Administración y el obligado ha sido claramente sostenido por nuestra Jurisprudencia, entendiendo que supone hacer efectiva la finalidad de que lleguen al obligado todos los actos con transcendencia tributaria que le afecten.(...) En el presente caso, es evidente que la notificación se realizó escrupulosamente conforme a las formalidades legales pero que no cumplió con su finalidad no por una actuación negligente del contribuyente, que esperaba, como las 4 veces anteriores que le llevara el aviso, sino porque el aviso no llegó, y, por tanto, no accedió.". Esta doctrina llevaría a analizar casuísticamente si se ha generado una confianza legítima o si no ha sido así y de algún modo establece como requisito de eficacia de los actos administrativos lo que el legislador no ha querido configurar como tal sino simplemente como un medio accesorio de que el interesado tome conocimiento de que se le va a notificar un acto.

El Tribunal Constitucional también ha reflexionado sobre el aviso en las notificaciones, si bien en el marco de la normativa procesal y no administrativa, para tratar las notificaciones electrónicas en el buzón electrónico Lexnet. El marco jurídico es distinto pero los razonamientos, mutatis mutandi pueden ser utilizados para apreciar la naturaleza jurídica de la figura y la solución a futuros problemas jurídicos que pudieran plantearse sobre el aviso en el procedimiento administrativo. La Sentencia de 17 de enero de 2019, del Pleno del Tribunal Constitucional (Cuestión de inconstitucionalidad núm. 3323-2017) versa sobre la aplicación del artículo 152.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que regula el aviso e incluye un inciso que expresamente dispone que la falta de dicho aviso no afecta a la validez del acto de comunicación regulando el aviso de una forma muy parecida a la LPACAP. En este marco el Tribunal Constitucional recuerda que el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho de configuración legal, circunstancia que igualmente se predica respecto de los actos de comunicación procesales; lo cual quiere decir que su ejercicio se supedita al cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos por las normas procesales, y no fuera de ellas, en cada orden de jurisdicción.

El TC razona sobre el sistema de comunicaciones LexNET afirmando que ofrece diversas funcionalidades que se conforman como garantías de autenticidad del sistema de comunicaciones reflejando el cumplimiento de las exigencias que, para los canales electrónicos de la Administración de Justicia autorizados, se disponen. Estas garantías de autenticidad y acceso al contenido del acto de comunicación, son las que exige la doctrina del Tribunal Constitucional para medios técnicos de transmisión de actos de comunicación que permiten no solo no padecer indefensión sino también la certidumbre en el cómputo de los plazos procesales. Sin embargo, llega a la conclusión de que el envío "al destinatario" de un aviso respecto del hecho del acto de comunicación que previamente le ha sido transmitido por vía electrónica no es en sí un acto de comunicación en sentido estricto como serían las citaciones, notificaciones, emplazamientos y requerimientos; sino que se trataría de una información que se provee acerca "de la puesta a su disposición de un acto de comunicación". Continua razonando el Tribunal Constitucional que esta información no tiene que traer consigo el contenido del acto de comunicación. Es más, el aviso puede hacerse a cualquier "dispositivo electrónico, servicio de mensajería simple o una dirección de correo electrónico" suministrado por el "destinatario" quedando a voluntad del sujeto destinatario el seleccionar el dispositivo de su preferencia, e incluso ejercitar, ex ante, la opción misma de recibir el aviso.

El Tribunal Constitucional desvincula así los actos de comunicación (art. 149 LEC) de los avisos de "puesta a disposición" de dichos actos y lo hace atendiendo a las garantías y regulación que unos y otros ofrecen. Si para las comunicaciones a través del sistema LexNET se exigen ciertas garantías de constancia, para los avisos ni siquiera existe el compromiso de garantizar la viabilidad técnica. La diferencia es evidente.

Por consiguiente el Tribunal Constitucional resuelve que el hecho de que no se cumpla con la obligación de remitir el aviso de puesta a disposición del acto de comunicación a su destinatario no supone por sí mismo indefensión puesto que el aviso no es un elemento integrante del acto de comunicación susceptible de condicionar su validez.

Es cierto que en la sentencia del Tribunal Constitucional hay un voto particular que entiende que la regulación es inconstitucional por afectar a la prohibición de indefensión establecida en el art. 24.1 CE y a otras garantías por lo que no se puede decir que la cuestión sea pacífica pero lo cierto es que la sentencia hace unos razonamientos sobre el aviso en el marco de las comunicaciones en el ámbito judicial que fácilmente podría trasladarse al seno del procedimiento administrativo. Habrá que esperar a otras resoluciones judiciales que tratando asuntos concretos puedan fijar un criterio uniforme. Podrá interpretarse que el hecho de que la no práctica del aviso por sí mismo no anule la eficacia de la comunicación tampoco implica que a la vista de un supuesto de hecho concreto no puedan concluir determinadas circunstancias que sí produzcan una situación de indefensión.

Respecto al concepto de "confianza legítima" en que la obligación de aviso será cumplida por el órgano judicial también se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. En este caso tras matizar en qué consiste la confianza legítima en el supuesto tratado: aplicación razonable de las normas jurídicas procesales otorgantes de derechos, obligaciones y cargas a las partes, cuya inobservancia determina la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva; señalando que como excepción, se ha admitido la invocación del referido principio cuando la garantía no está prevista legalmente, pero goza de reconocimiento reiterado previo por jurisprudencia del propio TC (STC 119/1999, de 28 de junio, FJ 5). Es decir, en el caso del aviso no puede reclamarse una confianza legítima en la aplicación de un precepto que no existe, pues ninguno de los previstos en la LEC o en la normativa sobre comunicaciones electrónicas en el ámbito de la Justicia plasman una vinculación o condicionamiento de los efectos propios de las notificaciones procesales practicadas por vía LexNET (o plataforma similar), con la realización del aviso sobre la puesta a disposición de ese acto procesal, en el dispositivo, servicio de mensajería simple o dirección de correo electrónico, facilitado por el profesional interviniente. Tal circunstancia impide considerar la norma objeto de examen como contraria al art. 24.1 CE, desde el prisma del desconocimiento del principio de confianza legítima.

Esta declaración podría chocar en parte con la mencionada sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Cataluña de 15 junio de 2018 que sin negar que los avisos pueden no invalidar la notificación también establece que en el caso concreto pueden generar una confianza legítima en el interesado cuando le habían mandado el aviso en diversas comunicaciones y no en la que quedó anulada en la sentencia.

La posibilidad de que el aviso en las comunicaciones o notificaciones electrónicas anule la comunicación deberá estudiarse caso por caso pero partiendo de la premisa de que debe haber una verdadera indefensión material para que pueda causar tal efecto, y una infracción del principio de confianza legítima grave, difícilmente predicable con carácter general.

 

Leopoldo J. Gómez Zamora,
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