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28 de Junio de 2019

La indefensión material como límite de la notificación defectuosa: especial referencia al procedimiento sancionador

Como señala el Tribunal Supremo (por todas, las Sentencias del Tribunal Supremo de 16 noviembre de 2016 y de 14 de octubre de 1992), la notificación “es un acto de comunicación formal de otro acto administrativo, del que depende la eficacia del segundo -no su validez-”, “el mecanismo por el cual las resoluciones y actos de la Administración pública se ponen en conocimiento de los administrados para que, a la vista de su contenido, puedan adoptar la conducta procesal que consideren oportuna”.

Joaquin E. Tomas Marín,
Letrado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears


Este trámite constituye un pilar fundamental en todo procedimiento, especialmente en aquellos que son de naturaleza sancionadora.

Ello es así ya no sólo porque el Tribunal Constitucional haya indicado en infinidad de ocasiones que la notificación defectuosa en el procedimiento sancionador tiene relevancia desde la perspectiva del artículo 24 de nuestra Carta Magna, sino también porque puede provocar la caducidad del procedimiento.

En efecto, con carácter general, para el cómputo del plazo de caducidad de un procedimiento sancionador se tiene en cuenta el lapso temporal que transcurre desde la fecha del acuerdo de incoación (dies a quo) hasta que se notifica la resolución sancionadora al sujeto infractor (dies ad quem).

De lo anterior se evidencia la importancia que tiene una correcta notificación en esta tipología procedimental ya que, de no practicarse la misma conforme al ordenamiento jurídico, puede tenerse como no realizada y, por ende, excederse el dies ad quem previsto para la caducidad del procedimiento.

En la práctica, el supuesto paradigmático es el siguiente:

    a) El sancionado recurre ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa la resolución dictada en el seno del procedimiento sancionador alegando que éste ha caducado como consecuencia del defecto de notificación.

    b) De estimarse la pretensión del actor, la resolución sancionadora será revocada por el órgano jurisdiccional.

    c) Cuando la Administración pretende volver a iniciar un nuevo procedimiento sancionador por el mismo hecho infractor que había sido previamente castigado, ocurre frecuentemente que ha transcurrido el plazo de prescripción de la infracción.

En definitiva, es posible que, habiéndose cometido el ilícito administrativo, éste quede exento de sanción por un defecto de forma.

No obstante lo anterior, con el fin de flexibilizar los requisitos previstos normativamente para la práctica de la notificación (principalmente en los artículos 40 a 46 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), el artículo 40.4 del mismo texto legislativo consagra que:

"Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado".

El fin perseguido por el legislador con la inclusión de este apartado se resume a la perfección en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 noviembre 2003 (matizada por la de 3 de diciembre de 2013). Esta resolución judicial desgrana el derogado artículo 58.4 de la Ley 30/1992 (cuyo contenido ha permanecido inalterado en la normativa vigente) en los siguientes términos:

"El objetivo, por tanto, de este último apartado cuya interpretación constituye el objeto del presente recurso de casación en interés de la Ley, es añadir dos supuestos en los que se entiende cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos, además del supuesto básico de una notificación efectuada con todos los requisitos legales. Tales supuestos son la notificación que, pese a no cumplir con todos los requisitos previstos en el apartado 2 del propio artículo 58 -hoy artículo 40.2 de la Ley 39/2015-, contenga el texto íntegro de la resolución, y el intento de notificación debidamente acreditado".

[...]

 "La corrección de la interpretación efectuada se confirma si se examina la intención del legislador al incorporar en 1999 este apartado 4 del artículo 58 de la Ley 30/1992. En efecto dicha previsión legal responde a un objetivo que el legislador ha explicitado en la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero, por la que se añadió precisamente el apartado 4 que examinamos: evitar que mediante un deliberado rechazo de las notificaciones por parte de los administrados pueda obtenerse la estimación presunta de las solicitudes que pudieran haberse deducido ante la Administración (epígrafe IV, primer párrafo). Pero, como señala la recurrente, dicho objetivo se puede formular con mayor amplitud y generalidad, como lo es el de evitar la utilización fraudulenta del rechazo de las notificaciones y lograr con ella, no sólo el señalado de obtener la estimación presunta de solicitudes, sino también obtener la caducidad de procedimientos sancionadores o productores de efectos negativos para los administrados, en detrimento de los intereses generales amparados por la actuación administrativa".

Entre los principales defectos de notificación que pueden ser invalidantes según la jurisprudencia podemos citar a título ejemplificativo los siguientes; incorrecta indicación del pie de recurso (vulnerando lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 39/2015), incumplimiento de los requisitos de plazos y horas para efectuar el segundo intento de notificación cuando el primero ha sido infructuoso ex artículo 42.2 de la norma anteriormente referida o acudir a la notificación edictal sin agotar los medios normales de los que dispone la Administración para averiguar el paradero de sus destinatarios.

Con el propósito de contrarrestar también las rigurosas exigencias previstas en el ordenamiento jurídico para la práctica de este trámite fundamental, la jurisprudencia ha atendido al espíritu de la norma.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 abril 2007 concluye lo siguiente:

"Ha de recordarse, ante todo, que esta Sala, en cuanto a la forma de realizar las notificaciones, viene declarando que no puede elevarse a rito lo que no es más que un requisito formal de garantía no determinante de nulidad, cuando se trata de una omisión intrascendente, en cuanto la realidad acredita el conocimiento por el destinatario del contenido del acto y de todas las exigencias para su impugnación desde el momento de la notificación (sentencia de 10 de febrero de 1998  [RJ 1998, 2200], que recuerda las  sentencias de 7 de abril  [ RJ 1989, 3159] y 16 de mayo de 1989  [RJ 1989, 4013] ). El rigor procedimental no tiene su razón de ser en un exagerado formulismo, sino en constituir una pieza clave para la proscripción de la indefensión y la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el art. 24 de la Constitución Española (RCL 1978, 2836). Cumplidas estas elementales exigencias, es indudable la apreciación del principio antiformalista, así como el principio general de la buena fe, para impedir que el administrado, con su conducta, pueda enervar la eficacia de los actos administrativos (Sentencia de 25 de febrero de 1998 [RJ 1998, 1831])".

Esta interpretación jurisprudencial concuerda con el fin perseguido por el legislador, plasmado primordialmente en el art. 40.3 LPACAP con la siguiente redacción:

"Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda".

En virtud de cuanto antecede podemos concluir que la notificación es un acto esencial en todo procedimiento y, particularmente, en el sancionador. La práctica de la misma sin respetar los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico puede implicar la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de que tanto de la propia norma como de las delimitaciones jurisprudenciales se colige que las cautelas exigidas tienen su razón de ser en no ocasionar una indefensión material al administrado. 


Joaquin E. Tomas Marín,
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