La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo acaba de resolver en su Sentencia de 13 de junio de 2019 (Nº de Recurso 6701/2017), una cuestión de gran trascendencia para las administraciones públicas y las sociedades mercantiles instrumentales de la Administración.
Quedan lejos los tiempos de crecimiento imparable de estas sociedades, que dio lugar al fenómeno de la "huida del Derecho administrativo", aquel por el cual las Administraciones públicas sujetaban su actuación al Derecho privado, al Derecho laboral, o adoptaban personificaciones jurídico-privadas, alejándose de los controles y garantías del procedimiento administrativo, todo ello para lograr mayor flexibilidad en su actuación.
No obstante, como es lógico siguen existiendo muchas de estas sociedades. Una mayoría con una eficiencia y control impecable, pero otras muchas con serios problemas financieros, cuando no directamente en situación de quiebra. Sobre la responsabilidad de la Administración en estos casos se ha pronunciado el Tribunal Supremo. ¿Es responsable un Ayuntamiento de las deudas con la Seguridad Social generadas por su sociedad instrumental?.
El supuesto planteado parte de una resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 11 de enero de 2017, que acordó la responsabilidad solidaria del Ayuntamiento de Ecija de la deuda contraída con la Seguridad Social por la Sociedad Ecijana para el Desarrollo Económico, S.A., que se encontraba además en situación de concurso.
El Ayuntamiento formuló recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que en su Sentencia de 19 de octubre de 2017, desestimó el recurso, dando paso al recurso de casación planteado por el consistorio ecijano, que ahora se ha resuelto.
El Alto Tribunal, si bien considerando el concepto "medio propio" de los entes públicos más acorde con la realidad socieconómica actual que la denominación "grupo de empresas" (más propia del sector privado), sí recuerda a efectos de la responsabilidad solidaria que nos ocupa, la interesante doctrina fijada entre otras en su Sentencia de 22 de noviembre de 2018 (recurso 2507/2016), sobre la responsabilidad solidaria y el concepto de unidad empresarial a efectos laborales en los grupos de empresas. Estos elementos adicionales, serían los siguientes:
- El funcionamiento unitario de las organizaciones de trabajo de las empresas del grupo, manifestado en la prestación indistinta de trabajo -simultanea o sucesivamente- en favor de varias de las empresas del grupo.
- La confusión patrimonial.
- La unidad de caja.
- La utilidad fraudulenta de la personalidad jurídica, con creación de la empresa "aparente".
- El uso abusivo -anormal- de la dirección unitaria, con perjuicio de los derechos de los trabajadores.
Habiendo apreciado estos rasgos en el caso analizado, el Tribunal Supremo alcanza dos importantes conclusiones:
La Tesorería General de la Seguridad Social puede declarar la responsabilidad solidaria de un Ayuntamiento respecto de una deuda contraída por una sociedad mercantil que actúa como medio propio del Ayuntamiento de forma análoga a lo que acontece con los denominados "grupos de empresas", y que hemos enumerado anteriormente.
Que toda vez que no existe atribución específica competencial a favor de los Juzgados de lo Mercantil, la Tesorería General de la Seguridad Social es competente para efectuar la declaración de derivación de responsabilidad por impago de cuotas de la seguridad social de una sociedad anónima en situación de concurso cuya titularidad ostenta un ente público local la cual, una vez declarada, podrá ser sometida al control jurisdiccional de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Si bien aún parece lejano un escenario en el que esta responsabilidad se pueda extender a otro tipo de obligaciones, lo cierto es que con esta importante doctrina la Administración Pública se convierte en garante de las obligaciones con la Seguridad Social de sus empresas instrumentales. Por ello, el asegurarse y velar por la buena gestión de sus empresas públicas, y el cumplimiento por parte de éstas de sus obligaciones con la Seguridad Social, debe ser para la Administración un objetivo imprescindible.
