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2 de Mayo de 2019

La suspensión de los actos administrativos en la jurisdicción contencioso-administrativa: intereses públicos en conflicto

Es doctrina general del Derecho Administrativo que los actos de las Administraciones Públicas, sujetos al Derecho Administrativo, se presumen válidos y serán ejecutivos desde el mismo momento en el que se dicten. En tal sentido se pronuncia con carácter general el artículo 39 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Es el artículo 117 de la LPAC, el que se encarga de regular, en sede administrativa, los requisitos para que pueda acordarse la suspensión de la ejecución del acto.

Carmen Domínguez Aguilar,
responsable del área de Derecho Público de Gaona Abogados y letrada en el caso del Ayuntamiento de Marbella


Ahora bien, dictado un acto administrativo, el administrado que quiera impugnarlo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa podrá solicitar como medida cautelar, la suspensión de la ejecutividad del acto, al amparo de lo regulado en los artículos 129 y siguientes de la Ley 13/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En tal sentido, varios son los requisitos que han de concurrir para la adopción de una medida cautelar, sea aquella solicitada con carácter urgente ( artículo 135 LJCA) o con la tramitación generalmente prevista en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que, conforme a lo reflejado en reiterada y pacífica doctrina jurisprudencial (de la que resultan claro exponente los Autos de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de octubre, 14 de septiembre y 6 de abril de 2017 -recursos 594/17, 543/17 y 202/17-, son los siguientes:

" La necesidad de justificación o prueba, aun incompleta o por indicios, de aquellas circunstancias que puedan permitir al Tribunal efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar, pues la mera alegación, sin prueba alguna, no permite estimar como probado que la ejecución del acto impugnado pudiera ocasionar perjuicios, ni menos que éstos sean de difícil o imposible reparación, sin que sea suficiente una mera invocación genérica de aquellos".

"La concurrencia de «periculum in mora» teniendo en cuenta que el aseguramiento del proceso no se agota en la fórmula clásica de la irreparabilidad del perjuicio, sino que su justificación puede presentarse con abstracción de los que eventualmente pudieran generarse, siempre que se advierta que de modo inmediato puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso".

"La existencia de una apariencia de buen derecho o «fumus boni iuris» que permita valorar, con carácter provisional y dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza (sin entrar a prejuzgar lo que en su día declare la Sentencia definitiva, toda vez que, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo 148/1993, el incidente cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones que corresponde resolver en el proceso principal), los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar".

Es cierto que la necesaria concurrencia de la misma no aparece expresamente reflejada en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pero sí es un requisito aludido por la jurisprudencia y debe entenderse aplicable vía la disposición final primera de la Ley en conexión con el artículo 728 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Y, por último que, de la medida solicitada, en el caso de ser acordada, no se derive perturbación grave de los intereses generales o de tercero, todo ello previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto.

La función que cumple la justicia contencioso administrativa en sede cautelar es la de evitar que el lapso de tiempo que transcurre hasta el fallo del pronunciamiento judicial firme suponga la perdida de la finalidad del proceso, de ahí que se convierta en un instrumento necesario para la prestación de la tutela jurisdiccional haciendo posible que la prerrogativa de la Administración sobre la ejecutividad de sus actos  ceda ante las propias exigencias constitucionales, siempre que se cumplan las circunstancias y requisitos antes referidos. En palabras del Tribunal Supremo en el Auto de 2 de marzo de 2016, Sala Tercera, la justicia cautelar "se satisface cuando, antes de la ejecución, se permite someter a la decisión de un tribunal la ejecutividad, para que este resuelva sobre la suspensión".

Este sistema de justicia cautelar, en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es predicable, tanto si la impugnación del acto la realiza un administrado, como si la solicita una Administración Pública que impugna un acto, acuerdo o resolución procedente de otra Administración Pública.  El procedimiento para seguir es idéntico, como también lo son los requisitos exigidos en la norma y perfilados por la doctrina jurisprudencial indicada.

No obstante, lo anterior, y ante la confluencia de intereses públicos enfrentados, la justicia cautelar, debe realizar una correcta ponderación de los intereses públicos en conflicto, a la hora de acordar la medida cautelar, que implicaría la suspensión cautelar la ejecutividad de una ato, acuerdo o resolución dictado por una Administración Pública, en favor de los intereses públicos que representa la Administración solicitante de la medida.

Ejemplo de tal exponente es el Auto dictado por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo Número 6, de 29 de marzo de 2019, en el que se estima la medida cautelar solicitada por el Excmo. Ayuntamiento de Marbella, defendido por la letrada que suscribe perteneciente Al despacho, GAONA ABOGADOS SLP, que desde el año 2008 asume la defensa jurídica externa de esta Entidad Local, frente a la resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social, por la que se acordaba dejar sin efecto el acuerdo de fraccionamiento de pago concedido al Ayuntamiento de Marbella y sus Entidades Públicas vinculadas, ordenando continuar su cobro por el procedimiento recaudatorio, lo que hubiera supuesto una grave perturbación a los intereses generales, de la Entidad Local.

En efecto, se alegaba por esta defensa que en la correcta ponderación de los intereses en conflicto, se producirían perjuicios irreparables a los intereses generales representados por el municipio de Marbella ( Administración Pública Territorial) y que supondrían el inmediato pago de la cantidad de casi 160.000 millones de euros, más los intereses y recargos correspondientes, pudiéndose generar situaciones de paralización en el pago y el propio funcionamiento de los servicios municipales, teniendo en cuanta que el presupuesto general de la Corporación Local para el ejercicio presupuestario para el año en curso es de 283 millones de euros, y que solo en su capitulo I (gastos de personal) los gastos ascienden a casi 150.000 millones de euros. Reflexionando en atención a la concurrencia de intereses públicos en juego, la ausencia de perjuicio a los intereses generales representados por la Tesorería General de la Seguridad Social por cuanto no ha existido incumplimiento alguno por el Ayuntamiento, y, además, la deuda está garantizada mediante las transferencias correspondientes a la participación local en los ingresos del Estado. 

En consonancia con lo alegado el Juzgado Central de lo Contencioso Administración Numero 6, da la razón a la Entidad Local ( Ayuntamiento de Marbella) estimado la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad de la resolución de la TGSS, por considerar en el Fundamento de Derecho Tercero que concurre en este caso una "circunstancia singular, en cuanto la recurrente es una Entidad Pública Territorial cuyos fondos han de ser aplicados al mantenimiento de los servicios públicos que por Ley tiene encomendados [...] la ejecución del acto impugnado mediante el abono de una cantidad tan elevada implicaría una alteración de enorme trascendencia en la ejecución presupuestaria, y más si se pone en relación el importe del presupuesto anual y la deuda cuyo fraccionamiento se deja sin efecto, [... ]con segura afectación de los servicios públicos que las entidades locales han de prestar, [...]".

Añade el Auto, "se sigue de ambas posiciones, sucintamente referidas, que el interés público más necesitado de tutela es el que representa en este incidente de medidas cautelares la Administración Local demandante, pues la ejecución del acto recurrido le causaría perjuicios de muy difícil reversibilidad, con pérdida segura de la finalidad el recuso, mientras que el interés expuesto por la demandada para solicitar la ejecución no queda irremediablemente afectado por la suspensión [...].

La conclusión de este Juzgado, en esta sede de justicia cautelar y en correcta ponderación de los intereses en conflicto, se ha decantado, sin entrar en el fondo del asunto, por la suspensión de la ejecutividad del acto impugnado al quedar de plano y de forma irreversiblemente afectado el interés público que representa la Administración Pública Local.

Como bien reconoce el propio Auto, en este caso nos encontramos ante un claro exponente de carácter excepcional, en el que y ante la ponderación de intereses generales en conflictos representados, por dos Administraciones Públicas, dicha ponderación debe irremediablemente decantarse por los interés generales del Municipio de Marbella, ante la irreversibilidad que supondría el pago inmediato de tan importante suma de dinero, con evidente compromiso y riesgo en la paralización y prestación de los servicios públicos municipales que tiene encomendados. Decisión judicial, de enorme calado para la Entidad Local defendida por este despacho, por la importancia y repercusión que ha tenido la medida y el freno a la decisión unilateral de la TGSS, de revocación del acuerdo de fraccionamiento del pago de las deudas heredadas del pasado.

A modo de conclusión, puede afirmarse que la justicia cautelar, sobre la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos, procede acordarla cuando los intereses en conflicto sean ambos públicos, debiendo ponderar en la resolución judicial el interés público que se vea claramente perjudicado de no adoptarse la medida, como ha supuesto en este caso para los intereses del pueblo de Marbella.

 

Carmen Domínguez Aguilar,
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