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24 de Abril de 2019

Las comunidades autónomas, ¿son Estado?
Breves apuntes

Pablo de la Cruz López,
Socio de RUIZ GALLARDÓN ABOGADOS


1. INTRODUCCIÓN

Con demasiada frecuencia tendemos a escuchar en los discursos actuales afirmaciones respecto de la distribución territorial del poder político del Estado cuyo fundamento no acaba de explicarse y que contribuyen a generar confusión en la sociedad y a profundizar en errores que deberían ser propios de tiempos pretéritos. Nos referimos a la cuestión anticipada en el título de esta colaboración y que podría establecerse como la aparente contraposición de los conceptos- y, por ende, de los sujetos- vulgarmente denominados, a estos efectos, Estado, entendido en este caso como el poder central y opuesto al de Comunidades Autónomas, como titulares de un poder periférico y antagónico al anterior.

No debería dudarse a día de hoy de que, a pesar de la deliberada indefinición del Constituyente respecto de una formulación teórica más o menos clara de la naturaleza del Estado prevista en la Constitución de 1978 ("CE"), la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, producida en sus primeros estadios de vida, propició una construcción doctrinal fácilmente asible para cualquier interesado en la cosa pública pero que, lamentablemente, podemos afirmar hoy sin temor a equivocarnos, que no ha permeado lo suficiente en la clase política española, titulares en última instancia de los poderes públicos del Estado.

Las consideraciones que a continuación proponemos son una modestísima glosa de algunos aspectos del profundo estudio, titulado Las relaciones entre el Poder Central y los Poderes Territoriales en la Jurisprudencia Constitucional[1], de Francisco Tomás y Valiente, enorme jurista que pagó con el altísimo precio de su vida su compromiso con España y la Justicia. Esta circunstancia, unida a la altísima calidad de sus trabajos, hacen de sus escritos lectura obligada para cualquier observador del devenir actual de la historia de España, donde su condición de historiador del Derecho -no en vano era catedrático de esta disciplina-, aporta una visión absolutamente enriquecedora para entender jurídicamente la arquitectura institucional del Estado.

2. CONSIDERACIONES

2.1 Originalidad de la configuración del Estado en la CE

La novedad que supuso el texto constitucional residió, entre otros muchos aspectos, en el modo de articular "la indisoluble unidad de la Nación española" con "el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran", según establece el artículo 2 CE. Ello determina la dificultad para subsumir el modelo de 1978 en las clásicas categorías en que suelen agruparse las formas de Estado en el Derecho comparado, como son las de modelo unitario o federal. Resulta significativo indicar, a estos efectos, que la Comunidad Autónoma constituida, se autodefina como nacionalidad, región, entidad foral, o cualquiera otra carece de relevancia constitucional, pues tal consideración no encuentra un tratamiento diverso por esta razón en el texto constitucional.

Puede concluirse que, pese a las indefiniciones la Carta Magna, no se puede afirmar que la CE omita la configuración del Estado ni que sus disposiciones sean tan flexibles que permitan un modelo unitario o federal, debiendo pasar cualquier propuesta en uno u otro sentido por una insalvable reforma constitucional.

2.2 Poder constituyente

Dispone el artículo 1 CE que "España se constituye en un Estado (...)", de modo que ha de partirse de la premisa de quien se constituye como tal es la Nación española como sujeto real y preexistente que ostenta soberanía. Por su parte, a las nacionalidades y regiones que la integran se les reconoce el derecho a constituirse en Comunidades Autónomas, pero no son sujetos preconstitucionales, sino el resultado del doble proceso culminado con la promulgación de la CE: el constituyente y el autonómico.

En la conocida STC 4/1981, el máximo intérprete constitucional armoniza ambos principios, señalando que "(...) resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aún ese poder tiene límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido como expresa el artículo 2 de la Constitución (...)".

2.3 Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas

Sin perjuicio del enfoque que estamos abordando desde la perspectiva del Derecho político, sí puede traerse a colación, a efectos ilustrativos, el régimen jurídico propio de las Administraciones públicas que, desde una perspectiva diferente del análisis del sujeto político, sí establecen una clara diferencia entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas. Así, el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, al determinar el ámbito subjetivo de la norma se refiere, entre otros, a la Administración General del Estado y a las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

Efecto necesario de lo anterior es que, si bien a la hora de identificar el aparato de gobierno y la estructura que es propia de cada entidad territorial, existe una Administración diferenciada para cada uno -también para las Entidades Locales-, en el marco jurídico-político el concepto Estado debiera ser omnicomprensivo de los dos sujetos.

2.4 La Corona

Además de la función representativa del Rey, como Jefe del Estado, en el marco de las relaciones internacionales, ha de resaltarse, en el contexto de este artículo, la importantísima función simbólica respecto de la unidad y permanencia del Estado, en su funcionamiento interno. Al arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones, han de entenderse incardinadas en esta función las correspondientes a la totalidad del marco jurídico-institucional, incorporando, en consecuencia, al Estado -como poder central- y a las Comunidades Autónomas como ámbito subjetivo de su función moderadora y arbitral.

2.5 Las CCAA son Estado

La STC 32/1981 alude a que la "Constitución es la norma suprema del Estado como totalidad y que, en consecuencia, sus principios obligan por igual a todas las organizaciones que forman parte de esa totalidad". De este modo, puede afirmarse que, pese a que, en algunos aspectos, la CE propicia una concepción ambivalente del término Estado, éste ha de predicarse de la totalidad de la organización jurídico-política de la Nación española, incluyendo las organizaciones propias de las Comunidades Autónomas. En este sentido, han de entenderse éstas incluidas en los poderes públicos a que alude la Constitución (STC 64/1982), "por lo que, en una concepción amplia, el Estado, como organización total o como unidad organizada o unidad real de organización, incluye necesariamente a las Comunidades Autónomas, cuyos órganos, por tanto, son poderes públicos e indirectamente órganos del Estado. Solo a la hora del reparto de competencias o a la de regular los conflictos de tal naturaleza, Estado (en el sentido de órganos centrales del sistema o aparato de poderes públicos) y Comunidades son términos opuestos"[2].

A mayor abundamiento, se puede hacer referencia a algún precepto constitucional que apunta en la dirección del párrafo anterior, como es el artículo 152 CE, que atribuye al Presidente de la Comunidad Autónoma, que es nombrado por el Rey, la representación ordinaria del Estado en el territorio autonómico. No existe, por tanto, dualidad ni conflicto respecto de la figura del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, que se configura como órgano de la Administración General del Estado de carácter territorial.

 



[1] TOMÁS Y VALIENTE, F., en "Las relaciones entre el Poder Central y los Poderes Territoriales en la Jurisprudencia Constitucional". Conferencia de Tribunales Constitucionales Europeos. Ponencias españolas. Edición del Tribunal Constitucional. Madrid, 2007.

[2] Ídem supra. Pág. 36.


Pablo de la Cruz López,
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