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12 de Mayo de 2016

Las normas urbanísticas

Cuantos Ayuntamientos se han encontrado con la siguiente situación todos los instrumentos y actos de ordenación y gestión urbanística: aprobación del PAI, adjudicación del mismo, aprobación de la reparcelación, liquidación de cuotas, han sido invalidados porque el instrumento de planeamiento general en cuyo teórico desarrollo se dictaban no tenía publicadas sus normas urbanísticas y ello les priva de eficacia quedando todos los instrumentos y actos anulados.

Andrea Roselló Vila,
Técnico de la Administración General


Históricamente las Ordenanzas Municipales han constituido el núcleo primitivo del Derecho Urbanístico, puesto que las cuestiones relativas a la urbanización y a la construcción fueron en su origen materias de índole estrictamente local. Desde las Ordenanzas de Buen Gobierno que constituían un cierto estatuto general de la vida local, se produce un proceso de desgajamiento fruto del cual aparecen las Ordenanzas de la Construcción, como texto eminentemente local que pervive con personalidad propia hasta la aparición de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956. Hasta esa fecha, y aun bastantes años después, una inmensa mayoría de Municipios regulaban la urbanización y construcción mediante unas Ordenanzas y un Plano de Alineaciones, cuyos orígenes se remontan a la Real Orden de 25 de julio sobre Planos Geométricos de Poblaciones.

Con la Ley del Suelo de 1956 las Ordenanzas-con ese mismo nombre o con el de Normas Urbanísticas-pasan a formar parte de un documento más complejo cual es el Plan de Ordenación Urbana, al mismo tiempo que se produce una mayor estatalización en la formación de los instrumentos de planeamiento.

El art. 56 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, determina que, en la esfera de su competencia, las Entidades Locales pueden aprobar Ordenanzas y Reglamentos. Sin embargo este pronunciamiento no sería suficiente si no se delimitará su específico contenido urbanístico, cosa que efectúa el art. 40 del Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, al detraer de las determinaciones del Plan General determinados aspectos de índole secundario que puedan formar parte de las Ordenanzas. Se producen así diversos efectos, como son, en primer lugar, la recuperación de las Ordenanzas como elemento normativo urbanístico de naturaleza local, por lo que su régimen de tramitación y aprobación es el del art. 49 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, consistente en la aprobación inicial por el Pleno, información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días, para la presentación de reclamaciones y de sugerencias y aprobación definitiva por el Pleno, y posterior publicación integra de las ordenanzas en el B.O.P para su entrada en vigor, en este sentido el art. 72.2 de la Ley 7/85.

La diferencia entre anulabilidad y nulidad de pleno derecho radica en las siguientes notas:

La anulabulidad sólo puede hacerse valer dentro de los plazos fijados por el Ordenamiento, para el ciudadano/a en los plazos fijados por el Ordenamiento frente al acto según los casos, para la Administración en el plazo establecido para la revisión de oficio.Por el contrario, la declaración de nulidad puede instarse en cualquier momento aun cuando hubiesen transcurrido los plazos de impugnación normal.

En consecuencia, mientras los actos nulos no pueden convalidarse ni subsanarse por prescripción, los simplemente anulables quedan subsanados por el trascurso de los plazos para hacer valer la anulabilidad y pueden ser objeto de convalidación.

Mientras los efectos de la anulación son EX NUNC (la anulación produce efectos desde la fecha del acuerdo que declara que el acto es anulable) los de la declaración de nulidad son EX TUNC (desde la fecha que se dicto el acto objeto de declaración de nulidad, por ello mismo la nulidad afecta al acto y a todos los actos que se dictaron como consecuencia del mismo).

Por otra parte la categoría de acto inexistente ha dado lugar a una importante polémica doctrinal.Se refiere a la idea de inexistencia al supuesto de que lo vicios de legalidad de que adolezca el acto administrativo sean de tal gravedad que ni siquiera tenga el acto administrativo la apariencia de tal. Se refiere, así, al supuesto de vicios tan groseros que el acto no pueda considerarse verdadero acto administrativo.(También en el Derecho Civil se plantea por la doctrina la admisión de esta categoría).

Lo cierto es que el Derecho positivo español no se refiere de manera expresa a la categoría de "acto inexistente" en ningún momento, por lo que la cuestión de la necesidad o conveniencia de este tercer grado de invalidez se plantea sólo a nivel doctrinal.

En relación con la premisa planteada al principio los Ayuntamientos eligen la opción del mantenimiento de todo lo actuado subsanado el vicio mediante la publicación de las normas urbanísticas en el B.O.P  o si ha habido un revisión del plan general  apoyándose en que las normas de éste si que han sido publicadas y además asumen las determinaciones de los instrumentos de ordenación anulados. Esta es la solución más económica y que respecta mejor los derechos adquiridos en virtud de la reparcelación y las situaciones fácticas y jurídicas consolidadas.

Ya que la fórmula más radical implica en una interpretación fundamentalista del concepto de ejecución de las sentencias invalidatorias el entender que, al haber carecido de eficacia los acuerdos municipales anulados, ha de volverse a la situación fáctica y jurídica anterior a la iniciación de los procedimientos administrativos que dieron lugar a dichos acuerdos(los procedimientos carecerían también de la eficacia del planeamiento general que pretendían desarrollar o gestionar).

Por lo tanto, la propuesta de resolución que deben adoptar los Ayuntamientos es conservar todos y cada uno de los trámites y actos anteriores y posteriores de los acuerdos anulados ya que si no se hubiera producido la infracción el contenido de los mismos hubiera sido el mismo (art. 65 LRJPAC), publicar dicho acuerdo en el B.O.P y notificar aquellos que hayan comparecido como interesados y por último, convalidar los acuerdos anulados (art. 67 LRJPAC).


Andrea Roselló Vila,
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