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11 de Mayo de 2016

Los efectos del silencio en los procedimientos con incidencia ambiental a partir de la Ley de Procedimiento Administrativo Común

Como es sabido, la técnica o instituto del silencio administrativo, tanto en sentido positivo como negativo, es un elemento esencial en todo procedimiento administrativo así como en el régimen jurídico de las administraciones públicas.

Ivan Luis Moreno Guzman,
Asociado principal del departamento de derecho administrativo, medio ambiente y regulatorio de Cuatrecasas.


Ello se debe a la obligación de resolver que tiene toda administración pública en todo procedimiento administrativo y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, según ordena el aún aplicable art. 42 LRJPAC. Esto es, la técnica del silencio entra en juego en aquellos casos en los que la correspondiente administración incumple su obligación de resolver y sirve como mecanismo para asociar a dicha administración el otorgamiento de un acto administrativo presunto (en contraposición al expreso que se correspondería con la resolución del procedimiento) al que el ordenamiento jurídico le otorga la condición de verdadero acto administrativo cuando el efecto del silencio sea positivo (efectos estimatorios), o bien se tratará de una ficción jurídica cuando el efecto del silencio sea negativo (efecto desestimatorio).

Centrándonos en los procedimientos iniciados por los interesados y desde un punto de vista normativo general, el efecto del silencio viene actualmente regulado en el art. 43.1 LRJPAC afirmando que "el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo". Ahora bien, la citada regla general de silencio positivo se exceptúa en "los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario". Tal redacción vino de la mano de la transposición a nuestro derecho interno de la Directiva de Servicios, mediante la Ley 25/2009, que estableció el efecto general del silencio positivo, salvo que una norma con rango de ley determine otra cosa, con base en las citadas "razones imperiosas de interés general". Pues bien, tal regulación que, a priori, podría interpretarse de una forma favorable a los intereses de los solicitantes, sin embargo, veremos que no lo es tanto. Y ello porque, generalmente, las distintas normas con rango de ley que regulan el desempeño de actividades (con impacto sobre el medio ambiente o no) han introducido un precepto sobre el efecto del silencio. A modo ilustrativo, vemos como el artículo 10 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental claramente afirma que la falta de emisión de las declaraciones (tanto ambiental estratégica como de impacto ambiental) y los informes (en ambos casos) en el plazo legalmente establecido nunca podrá entenderse como una evaluación ambiental favorable; por otro lado, el artículo 21.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (conocida como IPPC) también establece el carácter desestimatorio de la autorización ambiental integrada no resuelta en plazo

Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que la Directiva de Servicios, la Ley 25/2009 y la posterior Ley de Unidad de Mercado han supuesto un cambio relevante en cuanto a la liberalización de las actividades y de los servicios así como en la instauración de la regla del silencio positivo como regla general. Prueba de ello es que ante la ausencia de normativa básica que regule la tradicional materia de "actividades clasificadas" (recordemos que el RAMINP fue derogado prospectivamente por la Ley 34/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera,) la mayoría de leyes autonómicas establecen el carácter de silencio positivo en caso de que no se emitan en plazo las correspondientes licencias ambientales o de actividad.

Ahora bien, es necesario señalar que la propia Directiva de Servicios y, por ende, la normativa nacional que la transpone, estableció ya en su considerando 59 que la "protección del medio ambiente y del entorno urbano" constituye una de las "razones imperiosas de interés general" que habilitan, excepcionalmente mantener un régimen autorizatorio ex ante así como establecer que el sentido del silencio sea negativo. Así lo tiene declarado también la jurisprudencia al afirmar que, entre dichas razones imperiosas de interés general, sin lugar a dudas, podemos subsumir la "protección del medio ambiente". En tales términos ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, caso Comisión Europea contra España, en su sentencia de 24 de marzo de 2011 (TJCE 2011\71) con cita de su propia sentencia de 11 de marzo de 2010, caso Attanasio Groupp, C-384/08, (TJCE 2010\73). En idénticos términos se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 193/2013, de 21 de noviembre (RTC 2013\193), la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de septiembre de 2015 (RJ 2015\4707) y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en su sentencia de 18 de diciembre de 2013 (rec. 744/2012). En aplicación de dicha jurisprudencia, algunas autonomías, como la catalana mediante el artículo 48 de la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control de actividades, ha establecido el carácter desestimatorio de la solicitud de licencia ambiental no resuelta en plazo.

Partiendo de la realidad jurídica actual, el artículo 24.1 in fine de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común, que entrará en vigor el próximo mes de octubre, en efecto, introduce, entre los supuestos en los que el efecto del silencio será negativo, supuestos de protección del medio ambiente. En concreto, mediante el siguiente tenor: "el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos que (...) impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente". Tal inclusión nos parece adecuada en la medida en que viene a positivizar y a declarar ex lege una cuestión que ya había quedado determinada mediante la Directiva de Servicios y tiene reconocido la jurisprudencia en los términos expuestos, pero que no se había recogido de forma expresa en nuestro derecho interno. Sin embargo, en nuestra opinión, no debería suponer un cambio en el actual actuar jurídico de nuestras administraciones públicas ni de nuestros tribunales ya que el efecto desestimatorio en cuestiones medioambientales ya tenía como base las famosas "razones imperiosas de interés general".


Ivan Luis Moreno Guzman,
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