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5 de Octubre de 2015

Los peligros de las bases de las oposiciones

¿Qué pensaríamos como titulares de una actividad empresarial si al entrevistar a un candidato muy valioso nos dijera que le encantaría trabajar con nosotros pero que, de hacerlo, será extremadamente escrupuloso en la exigencia de sus derechos como trabajador? Probablemente habrá respuestas para todos los gustos. Las de quienes no serían partidarios de contratarlo por considerarlo potencialmente problemático y las de otros que sí lo harían valorando la claridad de su postura y su compromiso con la exigencia de derechos y, previsiblemente, cumplimiento de obligaciones. Una disyuntiva similar se plantea con la impugnación de las bases de los procesos selectivos para el acceso o promoción en la función pública.

Pedro Calleja Pueyo,
Abogado y Economista.
Letrado Titular de Estudio Jurídico Calleja Pueyo
Profesor de Derecho Administrativo en Centro Universitario Villanueva (UCM)


En épocas de crisis económica se incrementa sensiblemente el deseo de los ciudadanos de obtener una plaza en la Administración. Parece ésta el último reducto de seguridad laboral en el que el castigado trabajador puede parapetarse frente a los vaivenes de las cuentas de resultados y planes de recortes de las empresas privadas. Pero el camino para llegar a la tierra prometida de la función pública no es ni mucho menos sencillo. No lo es por, al menos, dos razones. Una, porque las islas paradisíacas son objeto de deseo de muchos navegantes que han de competir entre sí por ser los más rápidos en alcanzar el puerto de destino. Otra, porque el oleaje puede hacer -en determinadas circunstancias- naufragar nuestra embarcación. Probablemente el golpe de mar más temido sea el de la discrecionalidad técnica. A ella y a su cambiante consideración por parte del Tribunal Supremo le hemos dedicado últimamente varios artículos a los que debemos remitirnos para evitar reiteraciones innecesarias. Ello sin perjuicio de ir realizando las correspondientes actualizaciones a medida que nuestro Alto Tribunal vaya matizando su loable intento clarificador, iniciado fundamentalmente con dos de sus sentencias de 31 de julio de 2014.

Uno de los obstáculos atmosféricos que pueden hacernos fracasar en nuestro viaje hacia la función pública son precisamente las bases de las oposiciones. Quienes tenemos la fortuna de ser profesores de Derecho Administrativo explicamos a nuestros alumnos conceptos como el del imperio de la Ley y el de la vinculación positiva de los poderes públicos. Esa es la teoría pero, en materia opositora, la práctica -respaldada por una pacífica y abundante jurisprudencia- nos enseña que el imperio más poderoso que existe es el de las bases del proceso selectivo.

Desgraciadamente, no son pocos los opositores que se adentran en la aventura inmensa y complicada de afrontar un proceso selectivo prestando exclusivamente atención al temario que deben dominar pero no a otras circunstancias igualmente influyentes a la hora de hacerles triunfar o fracasar en su intento. Cuestiones tales como la composición de un tribunal de selección, el sistema de baremación o valoración de méritos, la forma en que se resolverán los desempates o los requisitos iniciales que habrán de reunir quienes quieran concurrir al proceso no son baladíes. Porque no es cuestión menor, ni mucho menos, quedarse fuera de un proceso selectivo para el que uno se ha venido preparando durante largo tiempo (años, en muchas ocasiones).

Los problemas a los que pueden dar lugar (y, en la práctica, dan) las bases de las oposiciones son muy variados y, por lo tanto, difíciles de clasificar. El punto de partida ineludible para evitar disgustos innecesarios es tener claro que: (1) las bases de una convocatoria son la ley del concurso y (2) que quien se aquieta ante lo dispuesto en las bases, las consiente y acepta en la salud (éxito opositor) y en la enfermedad (fracaso en el intento).

Que las bases de una oposición sean la ley del proceso selectivo no confiere inmunidad a esa norma rectora. Del mismo modo que existen leyes inconstitucionales, existen bases ilegales sin que tal afirmación pueda considerarse un oxímoron. En puridad jurídica, las bases de una convocatoria no tienen rango de ley y, por lo tanto, si contravienen lo dispuesto en las normas que sí lo tienen, deben reputarse (y declararse) nulas de pleno derecho.

Haciendo un esfuerzo de síntesis y esquematización podríamos considerar que las bases de las oposiciones presentan dos clases de problemas o riesgos. Por un lado, nos encontramos con vicios intrínsecos en la formulación de las bases. Por otro, con actuaciones interpretativas de las bases por parte del órgano de selección que pueden, de facto, suponer una variación sustancial de aquéllas.  

Parece claro que unas bases de convocatoria de una oposición que vulneraran principios de relevancia constitucional o derechos fundamentales incurrirían en vicio de nulidad de pleno derecho. Incluso es sostenible argüir que dada la intensidad y gravedad de la infracción, en este concreto supuesto, el silencio de quien luego resulta perjudicado por actos dictados al amparo de tales bases, no le inhabilita para impugnar estos invocando la infracción constitucional que, nacida en las bases, contamina todo el proceso selectivo.

En un segundo nivel de infracciones encontramos aquellas bases que contienen una regulación del proceso selectivo que infringe una norma con rango de Ley. Uno de los ejemplos característicos es el de las bases que aprueban la composición de un órgano de selección permitiendo que lo integre un número de miembros perteneciente a un determinado cuerpo funcionarial que excede el máximo legalmente permitido. Se trata, por lo tanto, de un vicio propio de las bases y, consecuentemente, quien lo consiente al no impugnarlas perjudica definitivamente su derecho a cuestionar, en una fase procedimental posterior, la legalidad de la composición del tribunal administrativo. Estamos ante supuestos de actos consentidos que impiden incluso que, con posterioridad, un Tribunal contencioso-administrativo pueda revisar eficazmente el fondo de la impugnación. Nos lo recuerda la reciente Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de febrero de 2015 (JUR 2015\76997) al afirmar que "las bases de la convocatoria de un concurso o pruebas selectivas constituyen la ley a la que ha de sujetarse el procedimiento y resolución de la misma, de tal manera que una vez firmes y consentidas vinculan por igual a los participantes" y que "esta composición del Tribunal se consintió, sin que se hubiese impugnado este Anexo de la Convocatoria".

Sin embargo, las mayores controversias y, con ello, los debates jurídico-procesales más interesantes, vienen con la interpretación de las bases de un proceso selectivo. Es difícil -pero no imposible- y, desde luego, muy deseable, encontrar bases redactadas de tal modo que puedan considerarse protegidas por el poderoso escudo de "in claris non fit interpretatio". Unas veces por falta de una adecuada técnica de redacción pero también, otras, por un encubierto deseo de conceder al órgano de selección un margen de apreciación demasiado amplio (que suele convertir lo discrecional en arbitrario), nos encontramos con bases imprecisas y sometidas a indeseables interpretaciones.

Pongamos un ejemplo de bases claramente redactadas. Una Orden del Ministerio de Agricultura de 8 de septiembre de 2014 aprueba unas bases para las que se establece como criterio de desempate entre candidatos con una misma puntuación final el del "número de días de experiencia profesional en puestos de trabajo con funciones y tareas idénticas a las asignadas a los puestos de trabajo que se pretende cubrir". Esas mismas bases especifican que las funciones objeto de los puestos de trabajo convocados son "el estudio y elaboración de informes de valoración de los bienes para la fijación del justiprecio por los Jurados Provinciales de Expropiación y las demás funciones propias de su categoría profesional". Pues bien, llegado el indeseable empate entre candidatos, la claridad de la norma se torna oscuridad para el órgano de selección que resuelve el desempate a favor del candidato con mayor número de días de experiencia sólo en el estudio y elaboración de informes de valoración, en detrimento del aspirante que, computando el número de días de actividad profesional en todas las funciones objeto de la convocatoria, debería haber obtenido con gran suficiencia y ventaja la plaza convocada. Lógicamente, en supuestos como éste la interposición de un recurso contencioso-administrativo parece razonable y saludable pese a que no siempre los Tribunales de ese orden jurisdiccional sean taxativos impidiendo (y anulando) estos excursus difícilmente justificables del órgano de selección.

El problema es, claro está, mucho mayor con bases confusas o imprecisas. Por ejemplo, las de una determinada Resolución ministerial que convoca pruebas de selección en el Ejército español y fija unos tiempos de corte en pruebas de velocidad ajustados a décimas de segundo. Parecería incuestionable que tal precisión debe llevar aparejada la obligación de usar un sistema de cronometraje técnicamente fiable. La realidad ofrece un duro golpe: la prueba se cronometrará manualmente con la bajada de bandera de un juez de salida y el criterio visual del juez de llegada que parará el reloj cuando el pecho del aspirante supere la línea de meta. Estamos ante otro supuesto de recomendable impugnación del resultado de la medición por parte de aspirantes excluidos sin que parezca razonable exigirles la previa impugnación de las bases. Pese a que, para curarse en salud, sí habría sido recomendable.

Como hemos visto, las bases de una convocatoria encierran un número no desdeñable de riesgos para el no iniciado. En España todavía no hemos llegado al extremo estadounidense de ir acompañados de un abogado incluso a comprar un coche. Todo llegará. Mientras tanto, no harían mal los aspirantes a una oposición en estudiar con detenimiento sus bases y valorar si alguna indefinición teórica en su formulación podría convertirse con el transcurrir del proceso en una trampa insalvable. De llegarse a esa convicción la decisión debería ser la de recurrir la convocatoria aun a sabiendas de que, volviendo al ejemplo inicial, el tribunal de oposición muy probablemente mirará al impugnante con ojos de desconfianza de quien se sabe ante una persona beligerante. Se trata de una decisión difícil y arriesgada, pero nadie dijo que preparar una oposición fuera un camino de rosas. Conviene saberlo.


Pedro Calleja Pueyo,
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