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29/03/2024. 16:29:42

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Prácticas ilegales en los deslindes administrativos

Abogado y Economista.
Letrado Titular de Estudio Jurídico Calleja Pueyo

El artículo 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que las Administraciones públicas deben respetar en su actuación los principios de buena fe y confianza legítima. La Ley es clara como sabio es el refranero: dime de lo que presumes y te diré de lo que careces.

Balanza gris

Nunca habrá reconocimiento con luz y taquígrafos, pero los que nos movemos en el mundo del Derecho Público y de las relaciones con la Administración hemos tomado más de un café en el que el funcionario de turno confiesa que la Ley está para se aplique en los Tribunales a los que deberá llegar el sufrido ciudadano si quiere ver estimada su lógica y fundada pretensión.

Hay muchos actos administrativos que comprometen derechos de los ciudadanos. Ya nos hemos referido, en este mismo foro, a la voracidad recaudatoria de algunas Administraciones con potestad sancionadora que ilustra a los jóvenes universitarios sobre lo que es la desviación de poder. Pero si hay un campo del Derecho Administrativo en el que la irritación del común de los mortales se dispara, ése es, sin duda, el de las actuaciones administrativas que persiguen dejarle sin su propiedad.

Dejaremos de lado en este artículo la expropiación forzosa, causante de impactantes fotografías y vídeos de administrados encadenados a unos dominios en los que, no remediándolo nadie, ya sí se pondrá el sol. Nos hemos de centrar en los deslindes administrativos, instrumento idóneo para que la Administración, olvidadiza de los principios que deben regir su actuación, intente llevar a cabo auténticas tropelías.

Viviendo en una sociedad de pildorazos informativos, a ser posible gráficos, resulta muy oportuno traer aquí dos ejemplos de desviada actuación administrativa en la práctica de deslindes cuyo resultado, de no haberlo impedido los Tribunales, habría sido el privar definitivamente a los propietarios de unos terrenos de su derecho dominical.

El primero de los casos nos sitúa en las proximidades de la costa en un bonito municipio de la isla de Mallorca. Allí, la Administración inició un expediente de deslinde de dominio público marítimo-terrestre en el año 1999. Hasta aquí todo correcto si no fuera porque decidió que tampoco iba a preocuparse en exceso por la seguridad jurídica y se tomó con calma su tarea. Y lo hizo con tanto espíritu zen y tranquilidad que concluyó el expediente en el año 2008. La Orden Ministerial que aprobó el deslinde dejaba sin su propiedad a dos ciudadanos sobre la base de obviar la caducidad del procedimiento invocada por éstos y, entrando en el fondo, haciendo uso de unas lejanas fotografías tomadas en un día de temporal en el que sólo fue la Administración la que vio cómo el llamado "spray" marino llegaba a mojar los terrenos objeto de controversia.

De nada sirvió a los afectados bramar en vía administrativa -mucho más que el mar en ese temporal marino que con tanta paciencia habían esperado los funcionarios que tomaron las fotografías- advirtiendo que la Orden Ministerial había sido dictada en un procedimiento caducado. La buena fe de la Administración actuante brilló por su ausencia y, desde luego, la confianza legítima en su conducta se convirtió en imposible ejercicio para quienes hubieron de recabar el auxilio de la Audiencia Nacional.

La defensa de la Administración en sede judicial no defraudó en absoluto a quienes pensamos que el artículo 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo tiene en realidad un tenor mucho más popular que el que nos pretenden hacer ver y se limita a pregonar como principio de actuación el "sostenella y no enmendalla". El argumento que nos ofreció la representación del Ministerio de Medio Ambiente fue sorprendente: no existe caducidad en la tramitación del expediente toda vez que el mes de mayo es anterior al mes de abril (sic).

La reacción de la Sala fue determinante. La Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de mayo de 2014 manifiesta que "entre la fecha de iniciación del expediente (13 de mayo de 1999) y la fecha en que se notificó la Orden Ministerial impugnada (13 de febrero de 2009) que son, respectivamente, el "dies a quo" y el "dies ad quem" del cómputo del referido plazo, había transcurrido sobradamente el plazo de caducidad de seis meses previsto en el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, tras la modificación operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, por lo que ha de declararse caducado el presente procedimiento de deslinde". Si a lo anterior añadimos que hubo expresa condena en costas a la Administración, sin que la Sala hiciera uso de la facultad de moderarlas, parece evidente que la Justicia se dio cuenta de la evidente injusticia que pretendía perpetrar la Administración.

El segundo de los ejemplos nos sitúa en él área de ocio y aparcamiento de una comunidad de propietarios de en un conocido municipio de la provincia de Madrid. Su Ayuntamiento pretendió, primero bajo el paraguas de la redelimitación de una unidad de ejecución de un área de planeamiento remitido, y después con la tramitación de un expediente de deslinde de una determinada finca municipal, recuperar la posesión de una superficie de más de 500 metros cuadrados que estaba (y está) en manos de la mencionada comunidad de propietarios desde hace más de 30 años.

Las advertencias por parte de los afectados en los distintos escritos dirigidos en vía administrativa al Ayuntamiento cayeron en saco roto. De nada valió que se fundamentara debidamente que un expediente de deslinde no puede (o, más bien, no debe) jamás encubrir una acción reinvindicatoria. La Administración local siguió adelante con su propósito y dictó un acto administrativo en virtud del cual acordó deslindar la finca municipal con la sorprendente consecuencia de declarar la posesión provisional, a favor del municipio, de 588 metros cuadrados de superficie que estaban vallados y en manos de la comunidad de propietarios.

No parece compadecerse muy bien con los principios de buena fe y confianza legítima a los que venimos aludiendo que una Administración pública use un procedimiento de deslinde, cuya naturaleza es la de fijar los límites de algo que se posee, para pretender recuperar la posesión de un terreno que considera suyo. Y, por si acaso lo anterior no resultara suficientemente equivocado, además, como ocurrió en el caso que narramos, se puede introducir el socorrido comodín de que los terrenos afectados son dominio público municipal (aunque no pueda siquiera indiciariamente acreditarse) que, como es sabido, es inalienable, inembargable e imprescriptible.

La reacción de la Justicia fue, como en el primero de los ejemplos, tajante y no dejó lugar a la duda. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 24 de Madrid, en Sentencia de 30 de julio de 2013, detectó con claridad el espurio planteamiento municipal afirmando que "efectivamente la acción de deslinde emprendida por el ayuntamiento enmascara el objeto propio de una acción reinvindicatoria de la propiedad, desconociendo los fundamentos y contornos de la acción de deslinde, que presupone la posesión previa del ayuntamiento".

Persistente en su planteamiento desviado, el referido Ayuntamiento recurrió en apelación obteniendo ésta un pronunciamiento igualmente tajante por parte de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Su reciente Sentencia de 27 de mayo de 2015 vuelve a dar un intenso tirón de orejas a la Administración al afirmar que "el Ayuntamiento demandado-apelante con la práctica del deslinde cuestionado se ha apartado abiertamente, de la naturaleza y finalidad al mismo asignada por nuestro ordenamiento jurídico: el deslinde sólo sirve para la fijación precisa de la situación posesoria entre las fincas deslindadas, lo que no ocurre en el caso enjuiciado en el que, como hemos visto, es la propia resolución impugnada la que, de forma expresa, admite la posesión de la Comunidad de propietarios recurrente de la superficie "reivindicada".

Más allá de la enorme satisfacción profesional que para el abogado supone ganar los dos pulsos judiciales a que hemos hecho referencia, la reflexión que cabe hacer es de hondo calado. ¿Estamos ante excepcionales planteamientos desviados por parte de las Administraciones públicas, correctamente reconducidos y rectificados por los Tribunales? ¿O acaso estás prácticas viciadas responden al principio de intentar avasallar al administrado para tantear si tiene conocimientos y medios para procurarse una buena defensa jurídica?

Las conjeturas en materia jurídica, y más cuando estamos ante actuaciones de Administraciones públicas dispares, suelen ser estériles. Pero la experiencia prolongada de quienes llevamos muchos años desgastando la toga en procedimientos contencioso-administrativos nos lleva a pensar que la Administración pública, en demasiadas ocasiones, se deja llegar por el principio nada jurídico de que agitando el árbol siempre cae algún fruto. Es difícil aceptar que en los dos ejemplos relatados, las defensas de la Administración (encomendadas a prestigiosas funcionarias de sus servicios jurídicos) no repararan en los graves vicios de unos procedimientos directamente dirigidos a privar a particulares de su propiedad privada. Si las defensas estaban articuladas sobre previas instrucciones políticas es algo sobre lo que no debemos pronunciarnos pues carecemos de la información necesaria para hacerlo.

Desgraciadamente, la falta de reconocimiento de la caducidad en los procedimientos administrativos y la desviación de poder en su tramitación no son excepcionales en la actuación de las Administraciones públicas. El artículo 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo parece borrado de sus códigos. Como contrapartida, debemos congratularnos de que los Tribunales reconozcan en estos casos que el rey está desnudo.

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