Público

24 de Mayo de 2012

Valor de la exposición de motivos y rango normativo

Eneko Urrutia Sagardía,
Análisis de Legislación. Thomson Reuters


A menudo se recurre en los tribunales el valor normativo de la exposición de motivos o preámbulos de las normas legales aprobadas, sin embargo, esta cuestión es pacífica en nuestro derecho por cuanto el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diferentes sentencias sobre la significación jurídica de esta parte del texto legal, a saber:

  • Sentencia 36/1981, de 12 de noviembre, en cuyo Fundamento Jurídico 7º declaró que "el preámbulo no tiene valor normativo aunque es un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las Leyes".
  • Sentencia 150/1990, de 4 de octubre, en cuyo Fundamento Jurídico 2 declaró, ante la solicitud de declaración de inconstitucionalidad y de nulidad del preámbulo de una norma  por parte de los recurrentes en un recurso de inconstitucionalidad, que "los preámbulos o exposiciones de motivos de las leyes carecen de valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad".
  • Sentencia 90/2009, de 20 de abril, en cuyo Fundamento Jurídico 6 declara "En efecto, aunque los preámbulos o exposiciones de motivos de las Leyes carecen de valor normativo...".

Además existen otras sentencias del Tribunal Constitucional que se pronuncian en el mismo sentido (SSTC 36/1981, de 12 de noviembre, F. 7;  150/1990, de 4 de octubre, F. 2;  173/1998, de 23 de julio, F. 4;  116/1999, de 17 de junio, F. 2; y  222/2006, de 6 de julio, F. 8).

A nivel interpretativo, la exposición de motivos tiene un papel fundamental ya que recoge las decisiones políticas más importantes contenidas en el texto dispositivo de la norma en forma de principios o reglas en la que prima el criterio interpretativo de dar unidad y coherencia al articulado que recoge la norma aprobada, es decir, nos va a ayudar a entender el ánimo de legislador y cómo debemos aplicar lo regulado en la norma, esto es, sirven para efectuar una interpretación finalista.

Ahora bien, no podemos utilizar la exposición de motivos y su valor interpretativo como un elemento único dentro de una norma y por tanto aplicarlo dentro de ese cerco sin  que se vea afectado por el resto de normas que le rodean y se apliquen en un caso concreto y por tanto del valor jerárquico de todas ellas y me explico.

Recientemente se ha publicado la Sentencia TS de 23 de febrero de 2012, recurso de casación núm. 603/2008, en la que se discute la aplicación de una exención para las participaciones en entidades, siempre que no tengan como actividad principal la gestión de patrimonio, no estén sujetas al régimen de transparencia fiscal, y en ellas la participación del sujeto pasivo sea la establecida en la Ley, siempre que además dicho sujeto pasivo ejerza funciones de dirección en las entidades con una remuneración que represente determinada cantidad o porcentaje.

La regulación de dicha exención está en el Real Decreto 2481/1994, de 23 de diciembre, por la que se determina los requisitos y condiciones de las actividades empresariales y participaciones en entidades para la aplicación de la exención en el Impuesto sobre el Patrimonio, que desarrolla el art. 4.8 de la Ley núm. 19/1991 de 6 de junio, por la que se aprueba la  Ley del Impuesto sobre el Patrimonio, en redacción dada por Ley núm. 22/1993 de 29 de diciembre y que es el precepto aplicable en este caso.

Sin entrar en excesivos detalles tributarios, este Real Decreto de desarrollo recoge en su exposición de motivos, favorecer la inversión empresarial, especialmente en el área de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) excluyendo a las empresas más grandes. Pero la mención específica a las PYMES no se hace ni en la Ley núm. 22/1993 de 29 de diciembre ni en la Ley núm. 19/1991 de 6 de junio. Esto es, ninguna de estas dos Leyes prevé que el objetivo sea favorecer la inversión empresarial en las pequeñas y medianas empresas.

Lo establecido en el Real Decreto 2481/1994, de 23 de diciembre, en relación con las PYMES de forma restrictiva no puede ser entendida de esta forma si la Ley no lo prevé de forma expresa en su articulado y por tanto lo que hace el Real Decreto 2481/1994 responde a un criterio meramente voluntarista y se excede de los límites que la Ley a la que debe desarrollar marca, por lo que ni tan siquiera en este caso puede otorgarse valor interpretativo:

"La entrada en vigor de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección por desempleo, ha introducido un apartado octavo en el artículo 4 de la Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio, relativo a bienes y derechos exentos, incluyendo entre los mismos los bienes y derechos necesarios para el desarrollo de las actividades empresariales, así como las participaciones en entidades que cumplan determinadas condiciones, referentes tanto a las actividades que realizan como al sujeto pasivo beneficiario de la exención.

El objetivo de esas exenciones es, al igual que la mayoría de las medidas tributarias contenidas en la Ley 22/1993 citada, favorecer la inversión empresarial, especialmente en el área de las pequeñas y medianas empresas (PYMES).

Es en este sentido, por lo que sólo los empresarios individuales y las participaciones en PYMES resultan beneficiadas por la medida, pues en otras circunstancias se incurriría en un grave daño a la equidad tributaria.

..."

Además hay que tener en cuenta que el Real Decreto 1704/1999, de 5 de noviembre, que determina los requisitos y condiciones de las actividades empresariales y profesionales y de las participaciones de entidades para la aplicación de las exenciones correspondientes en el Impuesto sobre el Patrimonio, que sustituye al Real Decreto 2481/1994, y que regula la misma materia, no contiene referencia alguna a las pymes ni por supuesto recoge un conjunto de  medidas destinadas a favorecer la inversión empresarial en las pequeñas y medianas empresas.

Este supuesto tiene la peculiaridad que destapa el exceso de concreción y falta de coherencia del legislador ya que el Real Decreto de desarrollo de la Ley 22/1993 establece la aplicación de una medida con carácter restringido solo para pymes y que ninguna norma con rango de Ley y relacionada directamente contempla tal restricción ni han establecido una limitación con respecto a las grandes empresas y, sin embargo, el legislador ha pensado en ella y ha llegado a plasmarla, pero no en el lugar correcto, al menos jerárquicamente hablando.

Si le ha interesado este texto, puede leerlo, junto con otros en


Eneko Urrutia Sagardía,
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