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3 de Noviembre de 2016

La obligación de repercutir los tributos autonómicos y locales en el precio de la electricidad

Pedro Corvinos Baseca,
Abogado. Derecho de la Energía


El Tribunal Supremo acaba de dictar una sentencia -STS 4164/2016, de 22 de septiembre-, en la que impone al Ministerio de Industria la obligación de incluir en las órdenes de peajes los suplementos territoriales, para que sean abonados por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de las Comunidades Autónoma y Municipios que gravan con sus tributos las actividades de suministro eléctrico.

Los suplementos territoriales previstos en la legislación del sector eléctrico, tienen por finalidad evitar que el conjunto de consumidores deban soportar el sobrecoste generado en el sistema eléctrico por determinados tributos autonómicos y locales que gravan las actividades de suministro. Se plantean, pues, como una medida para garantizar una distribución equitativa de los costes del sistema eléctrico entre todos los consumidores. La idea es que paguen más aquellos consumidores ubicados en Comunidades  Autónomas y Municipios que gravan las actividades de suministro eléctrico con determinados tributos de los que únicamente se benefician quienes los establecen y que contribuyen a incrementar los costes del sistema.

Estos suplementos territoriales se regularon por vez primera en la Ley  54/1997 del Sector Eléctrico (artículos 17.4 y 18.5) Se establece en estos preceptos la inclusión de los suplementos territoriales en los peajes de acceso de la factura eléctrica para que sean abonados por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de las Comunidades Autónoma y Municipios que gravan con sus tributos las actividades de suministro eléctrico.

Se consideró inicialmente que la repercusión en los consumidores de los sobrecostes provocados por los tributos autonómicos y locales mediante los suplementos territoriales, era una decisión potestativa del Ministerio competente en materia de energía. De hecho, los suplementos territoriales no han sido incluidos en ninguna de las órdenes de peajes aprobadas durante estos años, probablemente por la escasa relevancia en un primer momento de los tributos autonómicos y locales.

La situación varía sustancialmente cuando algunas Comunidades Autónomas -y también algunos Municipios- aprobaron tributos de carácter aparentemente energético-ambiental que gravaban, por lo que aquí interesa, las centrales nucleares, los parques eólicos, el agua embalsada para la producción de energía hidráulica, las instalaciones de transporte y distribución eléctrica y otras actividades e instalaciones relacionadas directa o indirectamente con la energía eléctrica. La proliferación de este tipo de tributos autonómicos -y municipales- incide negativamente en las cuentas de las empresas del sector eléctrico que ejercen estas actividades.

Precisamente para no tener que asumir este sobrecoste, algunas de estas empresas, amparándose en la nueva redacción de los artículos 17.4 y 17.5 de la Ley 54/1997, dada por el Real Decreto-ley 20/2012, recurrieron las ordenes de peaje de 2013, cuestionando que no se incluyesen en los peajes de acceso los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes de los tributos autonómicos.

El Tribunal Supremo, mediante  sentencias  de 11 de junio de 2014 (nº recurso 102/2013) y 23 de marzo de 2015 (nº de recurso 114/2014), estimó los recursos interpuestos respectivamente por "GAS NATURAL SDG, S.A." y por la Asociación de Promotores de Energía Eólica de Castilla y León, anulando la Orden ITE/221/2013, que establecía los peajes de acceso a partir del 1 de enero de 2013, por no incluir los suplementos territoriales para cubrir los sobrecostes de los tributos autonómicos.

Se argumentó en estas sentencias que los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997, ambos según la redacción dada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, imponían la obligación de incluir en los peajes de acceso los sobrecostes generados por los tributos autonómicos.

Con posterioridad a estas sentencias, el Tribunal Constitucional, en sentencia 136/2015, de 11 de junio, declaró la inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad del artículo 38 y la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto-ley 20/2012, dedicados a la regulación de los suplementos territoriales, por la falta de acreditación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad.

Lo determinante para no considerar justificada la extraordinaria y urgente necesidad de la modificación introducida por el referido Real Decreto-Ley, fue que consistía en una simple mera mejora técnica en la redacción de los preceptos que regulaban los suplementos territoriales y que, por tanto, el Gobierno podía haber aplicado los suplementos territoriales, repercutiendo los impuestos autonómicos a los consumidores de las Comunidades Autónomas que los habían creado, sin necesidad de modificar la regulación. Además, se puso de manifiesto en la sentencia la contradicción en la que incurrió el Gobierno que, por un lado, justificó la urgencia de la modificación y, por otro lado, no adoptó ninguna medida tras la modificación para aplicar los suplementos territoriales.

La duda que se planteaba tras la sentencia del Tribunal Constitucional es si la obligatoriedad de incluir los suplementos territoriales en los peajes de acceso se mantendría, una vez declarada la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 20/2012. Cabe recordar que este Real Decreto-ley modificó la regulación de los suplementos territoriales contenida en la entonces vigente Ley 54/1997, con la finalidad precisamente de hacer obligatoria la aplicación de los suplementos territoriales en caso de que existan tributos autonómicos

Pues bien, el Tribunal Supremo acaba de dictar una nueva sentencia -STS 4164/2016, de 22 de septiembre-, en la que manteniendo la argumentación contenida en las sentencias de 11 de junio de 2014 y 23 de marzo de 2015,  estima el recurso interpuesto por Iberdrola, S.A. contra la  Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y anula el artículo 1 y el Anexo I, en la medida en que no incluyen entre los costes que han de sufragar los peajes de acceso para el segundo periodo de 2013 los suplementos territoriales.

Se aborda en esta sentencia la cuestión relativa a la obligatoriedad de incluir los suplementos territoriales en los peajes de acceso, una vez declarada la inconstitucionalidad del Decreto Ley 20/2012, y se concluye que "... la declaración sobrevenida de inconstitucionalidad y nulidad del artículo 38 y de la disposición adicional decimoquinta del Real Decreto ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que se formula en la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 2015 , basada en que la « justificación de la extraordinaria y urgente necesidad de modificación de los artículos 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997 , en la redacción dada por el artículo 38 del Real Decreto-ley 20/2012 , así como de la disposición adicional decimoquinta, que guarda un íntima conexión con aquéllos de suerte que no existía sin ellos, no supera el canon de control constitucional sobre la concurrencia del presupuesto habilitante del artículo 86.1 CE », « ..», que determina, en su caso, la inaplicación de la mencionada obligación legal contenida en dicha disposición, una vez publicado el fallo constitucional en el Boletín oficial del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 164 de la Constitución, no puede alterar dicho pronunciamiento, en cuanto el régimen legal de los suplementos territoriales, establecidos en el artículo 17.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , estaba vigente cuando se dictó la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y por la que se revisan determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial para el segundo trimestre de 2013".

Se desprende de este razonamiento que la obligación de incluir los suplementos territoriales en los peajes de acceso, venía ya impuesta en el artículo 17.4 de la Ley 54/1997, en la redacción originaria, por lo que la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto Ley20/2012 es irrelevante. Es decir, la modificación introducida en el Decreto Ley 20/2012 no habría supuesto una alteración sustancial en la regulación de los suplementos territoriales, imponiendo la obligatoriedad de incluirlos en los peajes de acceso.

La cuestión tiene su importancia dado que la regulación vigente de los suplementos territoriales -artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico- coincide, en lo que aquí interesa, con lo establecido en el artículo 17.4 y 18.5 de la Ley 54/1997. En uno y otro caso se dice que al peaje de acceso "se le podrá Incluir" o "podrá incluirse" un suplemento territorial. Es evidente a la vista de la sentencia que se comenta, que el "podrá" no puede interpretarse en estos casos en el sentido de que la inclusión de los suplementos territoriales en los peajes de acceso es una decisión potestativa del Ministerio competente en materia de energía.

Es previsible, por tanto, que las empresas titulares de actividades o instalaciones destinadas al suministro eléctrico, sigan exigiendo, al amparo de lo establecido en los artículos 16.4 y 17.6 de la Ley 24/2013, que las órdenes de peajes incluyan los suplementos territoriales que cubran la totalidad del sobrecoste provocado por tributos autonómicos y locales, que deberán ser abonados por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de las respectivas Comunidades Autónomas y Municipios.

En consecuencia, es muy probable que los consumidores de energía eléctrica de algunas Comunidades Autónomas -y cabe pensar que también de algunos Municipios- van a tener que soportar incrementos en su factura eléctrica  al existir la obligación de incluir en los peajes de acceso o cargos asociados y también en el Precio Voluntario al Pequeño Consumidor y en la tarifa de último recurso, en concepto de suplementos territoriales, el importe de determinados tributos autonómicos y locales.


Pedro Corvinos Baseca,
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