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Público

13 de Febrero de 2013

La impugnación de los planes generales de ordenación municipal

Partiendo de la densidad de una materia como es el urbanismo y de la variedad de normativa existente, tanto sectorial como de carácter general, el presente artículo pretende hacer una escueta aproximación a los mecanismos existentes para impugnar un instrumento como es el Plan General de Ordenación Municipal, en adelante PGOM.

Marcos Gende Periscal,
abogado


Lo primero que he de manifestar es que hoy en día está jurisprudencial y doctrinalmente aceptada la consideración del PGOM como disposición de carácter general. A nivel autonómico, por ejemplo la, Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, reconoce expresamente en su art. 85.11, su condición de "disposición de carácter general". No obstante no podemos pasar por alto el carácter heterogéneo de dichos instrumentos, algunas de cuyas determinaciones carecen de normatividad y se aproximan al acto administrativo, (memorias de los planes, planos informativos, proyectos de delimitación de suelo urbano, etc.). Como hemos dicho, hoy es pacífica la consideración del PGOM como disposición de carácter normativo, eso sí, de "categoría subordinada a la ley", Dictamen del Consejo de Estado 69/2004.

Por tanto, una vez delimitado su carácter normativo, hemos de proceder a enumerar los mecanismos de impugnación posibles, insistiendo en que los mecanismos procesales existentes y aplicables al PGOM como norma, no se podrán aplicar a los instrumentos de este que carezcan de índole legal, como podría ser un proyecto de delimitación de suelo urbano por ejemplo, los cuales se regirán por las normas procesales propias de los actos administrativos. En la presente exposición nos centraremos en los medios impugnatorios del PGOM como disposición de carácter legal.

En este sentido el recurso contencioso-administrativo puede ser:

  • Directo. Contra el propio instrumento o sus alteraciones.

La razón de ser de esta posibilidad se encuentra en el art. 107.3 de la Ley 30/92, que expresamente prohíbe los recursos administrativos contra las disposiciones de carácter general. No debemos dejar pasar por alto las consecuencias de optar por esta vía y recurrir directamente el acto de aprobación definitiva del PGOM. Este recurso, en caso de ser estimado, evidentemente, conllevaría la imposibilidad de modificar el contenido o determinaciones del plan urbanístico. Ello porque, como más adelante expondré, podría dar lugar a que mediante la estimación de los sucesivos recursos que se pudieren plantear, el PGOM transformase su contenido del inicialmente aprobado, y así se "obviaría" el estar sujeto a los trámites de publicidad que como norma general le correspondería, conculcando entre otros el principio de seguridad jurídica. Así lo han declarado las Sentencias del Tribunal Supremo de 11/12/2009 y 28/05/2010.

Lo que vienen a manifestar estas sentencias es la imposibilidad de que, al abrigo del recurso directo planteado contra el acto de aprobación definitiva del PGOM, se puedan modificar concretas determinaciones contenidas en el plan. Es decir, queda vedada la interposición de recursos administrativos contra la aprobación definitiva, ya que éstos, como en algún caso se ha realizado, sí se aprovechaban para modificar determinaciones concretas del plan urbanístico.

  • Indirecto. Contra los actos de aplicación del PGOM o disposiciones de desarrollo.

Este mecanismo tiene su fundamento legal en los art. 25.1 y art. 26 de la LJCA. A efectos prácticos para el administrado, hemos de señalar la importancia del trámite de exposición pública y alegaciones, una vez aprobado inicialmente el PGOM. Ello, porque la jurisprudencia ha venido interpretando rígidamente la doctrina de los actos propios en asuntos relativos a instrumentos urbanísticos, por tanto, el que pudo alegar lo que a su derecho conviniese en el preceptivo trámite de exposición pública y no lo hizo, no puede después actuar en su contra. Sentencias del Tribunal Supremo de 03/01/1979, 11/02/1987 y 02/11/1993.

Como regla general, los tribunales han venido denegando la posibilidad de recurrir indirectamente los planes urbanos por vicios, defectos formales o procedimentales, pudiendo alegar únicamente razones de fondo, Sentencias del Tribunal Supremo de 04/03/1992 y 02/06/1993. Las excepciones a esta "regla general" vienen dadas por la comisión de defectos formales de especial gravedad. A mi juicio es lógica esta postura restrictiva, pues abrir la vía impugnatoria indirecta a meros defectos formales atentaría contra los principios de seguridad jurídica y equidad.

Lo común, como he manifestado, es la inadmisibilidad de la impugnación indirecta por defectos formales o procedimentales; como excepciones a esta regla, admitiendo por tanto, la vía indirecta, se sitúan los vicios formales de especial entidad y notoriedad. Como ejemplo de lo anterior podemos citar: la modificación de instrumentos aprobada por órgano carente de competencia, falta de audiencia y solicitud de informes, etc. En este sentido las Sentencias del Tribunal Supremo de 17/06/2003, 06/07/2010 y 25/10/2007, entre otras.

En síntesis, habrá de estarse a cada caso en particular, a la entidad del defecto alegado y principalmente a la trascendencia de éste en el contenido material de la disposición, (PGOM); y por derivación lógica, en el acto administrativo de aplicación de éste y que es objeto del recurso. Solo se admitirá esta vía en casos de notoria gravedad y que arrastren con su contrariedad a derecho a la totalidad del plan urbano.

Por tanto, una materia tan densa, cambiante y técnica como es el urbanismo, exige un pormenorizado y pausado estudio de cada caso en concreto, porque no debemos dejar pasar por alto que en el ámbito de la elaboración y modificación de los PGOM, el "ius variandi" y la discrecionalidad, (no arbitrariedad), del planificador tiene un amplio margen de maniobra.


Marcos Gende Periscal,
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