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14 de Febrero de 2018

¿El fin de las bolsas de plástico?

Las bolsas de plástico han sido durante años un aliado del consumidor por su facilidad de transporte y gran resistencia. Sin embargo, es innegable que su uso tiene externalidades negativas para el medio ambiente y la salud pública. Su ligereza propicia su dispersión como residuo y, en consecuencia, causa graves riesgos de contaminación de las masas de agua y los ecosistemas acuáticos.

Ivan Luis Moreno Guzman,
Asociado principal del departamento de derecho administrativo, medio ambiente y regulatorio de Cuatrecasas.


Esencialmente, para prevenir y reducir el consumo de bolsas de plástico ligeras (aquellas cuyo espesor no supera las 50 micras), a nivel europeo se aprobó en abril de 2015 la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE -sobre envases y residuos de envases. Mediante dicha norma, que debía haberse incorporado a nuestro derecho interno a más tardar el 27 de noviembre de 2016, se introducen previsiones específicas relativas a la reducción (sino eliminación) de las bolsas de plástico.

A nivel nacional, desde diciembre de 2016, contamos con un borrador de Proyecto de Real Decreto que regula el consumo de bolsas de plástico cuya finalidad es, precisamente, transponer la citada Directiva. Según el texto que aún hoy conocemos y que consta publicado en la página web del MAPAMA, se introducirían una serie de obligaciones no sólo dirigidas a las empresas retail que utilizan (o entregan) dichas bolsas, sino también a las productoras y distribuidoras de las mismas.

Si bien durante el año 2017 el proyecto reglamentario quedó en el olvido, lo cierto es que el reciente Plan Anual Normativo, aprobado por el Gobierno para el año 2018, contempla expresamente la aprobación del mismo, listándolo, además, como el primero de los reglamentos que se aprobará en materia ambiental. Ello fue confirmado por la Vicepresidenta del Gobierno en rueda de prensa tras el Consejo de Ministros del pasado 7 de diciembre.

Dada su inminente aprobación, a continuación, procederemos a exponer los principales cambios introducidos y sus implicaciones para las empresas del sector, no sin antes recordar las cautelas necesarias al encontrarnos ante un borrador, y no una norma aprobada y publicada.

Las medidas contenidas en el borrador apuntan a tres objetivos principales: (i) la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras; (ii) el reciclaje de las mismas; y (iii) creación de un Registro de productores asociados a la gestión de residuos.

1.   Reducción del consumo de bolsas de plástico

La Directiva fija unos objetivos de consumo anual máximos: (i) 90 bolsas/persona hasta el 31 de diciembre de 2019; y (ii) 40 bolsas/persona hasta el 31 de diciembre de 2025; sin perjuicio de que dichos plazos podrán reducirse por los Estados Miembros. Para ello, los Estados Miembros deberán implementar instrumentos económicos (i.e. tasa o precio mínimo) que graven el consumo de bolsas, o bien prohibir completamente su uso. La elección de la medida concreta es, sin duda, la decisión política más anticipada y que mayor impacto tendrá entre los operadores económicos.

Por el momento, parece que el legislador español ha optado por la implantación de un precio mínimo unitario al que las bolsas de plástico deben venderse al consumidor final (prohibiendo, eso sí, la comercialización de bolsas oxodegradables), acabando así con la gratuidad de las mismas. Los precios concretos se establecerán mediante anexo, diferenciándose en función del espesor de la bolsa, así como del carácter compostable y no compostable de la misma. Con ello se pretendería que los consumidores concienciados en cuestiones ambientales (así como en el precio de dichas bolsas como elemento disuasorio) dejarán de adquirirlas.

En ejercicio de sus competencias consultivas en el proceso de elaboración de normas que afecten a su ámbito de competencias, la CNMC emitió su informe con recomendaciones sobre el Proyecto de RD. En concreto, la CNMC aboga por el establecimiento de una tasa en vez de un precio mínimo, porque (i) la figura impositiva permite internalizar en los consumidores el daño medioambiental; (ii) el beneficio obtenido recaería en todos los contribuyentes, y podría incluso afectarse a iniciativas de protección del medio ambiente, mientras que, de establecerse un precio mínimo, las más beneficiadas serían las empresas distribuidoras.

Este informe de la CNMC sobre el Proyecto de RD introduce cierta incertidumbre respecto de la decisión que finalmente tome el legislador para reducir el consumo de las bolsas de plástico. Y es que, como hemos anticipado, esta decisión es sin duda la que más impacto tendrá entre los comerciantes y consumidores.

2.   Aumento de la tasa de reciclaje

Por otro lado, se pretende aumentar la tasa de reciclaje de las bolsas de plástico ligeras compostables, actuando en el propio origen de producción del residuo: los consumidores.

Por ello, el borrador, siguiendo las exigencias de la Directiva, recoge la obligación de garantizar que las bolsas de plástico compostables que se pongan en el mercado estén marcadas conforme a la normativa comunitaria en materia de marcado, y, además, que establezca claramente en qué contenedor deben los consumidores depositar las bolsas.

Estas medidas afectarán especialmente a los productores, que serán los que deberán integrar mecanismos para cumplir con todas estas exigencias de etiquetado y marcado en su proceso de producción.

3.   Nuevo Registro de productores de productos asociados a la gestión de residuos

Otra de las novedades que afectarán a las empresas del sector es la creación del Registro de productores de productos asociados a la gestión de residuos, que se estructura en tres secciones: (a) la de productores de pilas, acumuladores y baterías; (b) la de aparatos eléctricos y electrónicos; y (c) la de bolsas de plástico. Las dos primeras secciones se integrarán con las secciones especiales ya existentes del Registro Integrado Industrial, si bien puede conllevar alguna obligación adicional para las productoras afectadas.

La novedad se centra en la creación de la sección específica relativa a los productores de bolsas de plástico, a los que se les impone, ex novo, obligaciones de información sobre su producción, a los efectos de controlar la puesta en el mercado de dichos productos, en vistas a una gestión más eficaz de los residuos.

4.   Régimen sancionador

Para asegurarse que las obligaciones contempladas en el Proyecto de RD tengan un impacto directo en la realidad económica de las empresas, y no quede en papel mojado, resultará de aplicación el régimen sancionador en materia de residuos, así como en materia de consumidores y usuarios que, como es conocido contempla importes de sanciones muy elevadas.

Las empresas, pues, desde fabricantes a comerciantes minoristas, pasando por distribuidoras, deberán asegurarse de cumplir con la nueva legalidad que introduzca el futuro RD para así evitar la incoación de procedimientos sancionadores.

5.   ¿Reto alcanzable?

El reto que persigue este Proyecto es ambicioso. La reducción del consumo de bolsas de plástico es difícil en una sociedad en la que forman parte de nuestra cultura de consumo. No obstante, el Gobierno ya ha tomado algunas medidas que han resultado ser fructíferas en años anteriores.

En el Plan Nacional Integrado de Residuos, 2008-2015 (PNIR) se contemplaron ciertas medidas para lograr la progresiva sustitución de las bolsas de un solo uso; y en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, la Disposición Adicional 2ª impuso la obligación a las administraciones públicas de promover los sistemas más sostenibles de prevención. Si bien las medidas efectivamente implantadas pueden parecer escasas, lo cierto es que en 7 años se ha reducido el consumo de bolsas de plástico por persona en más de un 50% (317 bolsas/persona en 2007 y 144 en 2014).

A nivel autonómico, Cataluña, en marzo de 2017 y con la finalidad de frenar el uso de bolsas de plástico, aprobó una modificación de la Ley catalana reguladora de los residuos, por la que se prohibía la entrega gratuita de bolsas de plástico, si bien no establecía precio mínimo (ni máximo) alguno. Por su parte, Andalucía ya introdujo en diciembre de 2010 un impuesto sobre bolsas de plástico de un solo uso.

En definitiva, el legislador español, si bien obligado por normativa europea, tiene intención de regular el consumo de bolsas de plástico. Ello conllevará que todos los operadores, desde los productores, distribuidores, hasta todos los comercios que vendan directamente a los consumidores se verán afectados. Habrá que estar pendiente de la publicación de la norma definitiva para conocer las concretas obligaciones que finalmente se imponen a todos los operadores ya que su inobservancia, sin duda, acarreará importantes sanciones.


Ivan Luis Moreno Guzman,
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