El control transfronterizo se ha convertido en una de las principales prioridades de la agenda europea. Entre las próximas citas, la Comisión Europea prevé presentar en 2016 un triple proyecto legislativo para fortalecer las actuales medidas de control en las entradas y salidas de la Unión Europea por parte de nacionales de terceros países a través del programa denominado «Smart Borders» («fronteras inteligentes»). La propuesta tiene como fin limitar la inmigración ilegal y fortalecer el intercambio de información, lo que supondrá una revisión del actual funcionamiento del espacio Schengen.
Durante el año 2013, se emitieron 16 millones de visados de corta duración, 128.902 personas fueron rechazadas en controles fronterizos, 9.800 fueron interceptadas tratando de utilizar documentos falsos para entrar ilegalmente en la UE y se registraron un total de 345.000 estancias ilegales.
Ante esta situación, el Consejo Europeo, a través del Programa de Estocolmo (2010-2014), instó a la Comisión Europea a que presentara medidas con el objetivo de mejorar la gobernanza de la zona Schengen y la política europea de inmigración "acelerando, simplificando y reforzando los procedimientos de verificación en las fronteras para los extranjeros que viajan a la UE".
Actualmente, las actuaciones de control fronterizo por tierra, mar y aire, no son todo lo eficaces que cabría esperar; por ejemplo, los sistemas automatizados para verificar la identidad no se aplican en el caso de los pasajeros de terceros países.
Así, la entrada y la salida de nacionales extracomunitarios a través de las fronteras exteriores de la UE se registra únicamente mediante un sello en su documento de viaje. Esto supone un procedimiento de forma manual por cada individuo para calcular el tiempo transcurrido en territorio de la Unión Europea, lo que ralentiza el cruce de las fronteras. Paralelamente, esta situación conlleva riesgos de falsificación y alteración de los sellos, al tiempo que resulta imposible determinar el momento exacto de la entrada de aquellos nacionales de terceros países que pierden o destruyen su documentación.
A ello se une el hecho de que las bases de datos de los Estados miembros no están interconectadas para registrar la entrada y salida de los nacionales extracomunitarios. De esta manera, si un ciudadano de esta condición entra a la UE a través de un Estado miembro pero sale desde otro, los registros no coinciden.
En este contexto, la Comisión Europea presentó en 2013 un paquete de medidas conocido como "Smart Borders" que se compone de tres propuestas legislativas con el objetivo de hacer los procedimientos de control fronterizo más rápidos, sincronizados y fiables mediante la aplicación de tecnologías avanzadas interconectadas en todo el espacio Schengen.
Para alcanzar estos objetivos, la Comisión plantea, en primer lugar, implementar el Sistema de Entrada/Salida (Entry/Exit System – EES) de viajeros que reemplazaría al actual procedimiento de estampación manual de los pasaportes de los nacionales de terceros países al entrar y salir del espacio Schengen. El nuevo registro electrónico calcularía automáticamente las estancias autorizadas y, en su caso, alertaría a las autoridades comunitarias en su conjunto si algún pasajero superara el plazo reglamentario, un procedimiento novedoso dado que, actualmente, no existen herramientas electrónicas para verificar o compartir esta información entre los Estados miembros.
En segundo lugar, la reforma legislativa de la Comisión sugiere la adopción de un Programa de Registro de Viajeros (Registered Traveller Programme – RTP), un sistema que se aplicaría a aquellos viajeros de terceros países que, frecuentemente, atraviesen las fronteras de la Unión Europea por motivos acreditados. En este caso, una vez identificados, se plantearía una opción especial para simplificar su paso transfronterizo de forma similar a los nacionales de los Estados miembros.
Y en último lugar, el paquete de medidas contempla una revisión del actual código de fronteras Schengen, a fin de incluir las modificaciones mencionadas para que el sistema esté operativo entre 2017 y 2018.
Tramitación y dificultades
Tras un primer análisis de la propuesta de la Comisión por parte del Parlamento Europeo y del Consejo en 2014, ambas instituciones encontraron algunas dificultades técnicas, legales, presupuestarias y operacionales, tales como el período de conservación de los datos personales, el uso de controles biométricos o la posibilidad de acceso de las autoridades de cooperación policial al sistema EES (teniendo en cuenta, además, que algunos países de la Unión todavía no han implementado totalmente los requisitos del espacio Schengen -Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía-).
Para responder a las dudas del Parlamento y del Consejo, Bruselas puso en marcha una consulta pública y un programa piloto en el que, a lo largo del año 2015, han participado 12 países miembros con el fin de analizar su viabilidad y proponer posibles soluciones, además de 58.000 viajeros procedentes de 110 países que se sometieron a controles biométricos. España ha sido, por cierto, uno de los participantes activos en la fase de pruebas tras la incorporación del aeropuerto de Adolfo Suárez Madrid-Barajas en el registro de pasajeros por vía aérea (el medio que engloba mayor número de entradas y salidas de pasajeros en la Unión Europea).
Si bien durante la Comisión LIBE de 7 de diciembre, el director de eu-LISA (agencia tecnológica que se encarga de la implementación de los sistemas de información en la UE), Krum Garkov, valoró positivamente estas acciones, reconocía que se siguen planteando algunas dudas en cuanto a la armonización de los procedimientos de control a adaptar, sobre todo discrepancias de carácter jurídico. Y es que el sistema supondría algunos interrogantes en materia de protección de datos, teniendo en cuenta que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) suspendió en 2014 la Directiva de conservación de datos al observar que no se ajustaba al principio de necesidad y de proporcionalidad.
Al igual que ha sucedido en otro tipo de propuestas legislativas de este corte, Smart Borders podría enfrentar no menos dificultades para justificar su compatibilidad con los principios consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE; en particular, el respeto de la vida privada y familiar (artículo 7) y la protección de datos personales (artículo 8), dado que el programa de fronteras contempla el registro y conservación de ficheros con datos de identificación y biométricos de los pasajeros, tales como huellas dactilares, fotografías, escáner facial, etc.
Así las cosas, a punto de elevarse como propuesta legislativa, la Comisión pretende ampliar la revisión de las medidas de seguridad transfronterizas mediante controles más exhaustivos en las entradas y salidas en los países de la Unión Europea; y todo ello en un contexto con varios frentes abiertos en materia migratoria y de seguridad tras la crisis de refugiados y los atentados de París, y una jurisprudencia comunitaria que no ampara la adopción de este tipo de medidas.
