nº 1.007 - 30 de mayo de 2023
La aplicación del Real Decreto 1945/1983 a los procedimientos administrativos sancionadores en materia de cadena alimentaria
Claudia Castillo Comabella. Abogada de Ramón y Cajal Abogados
Nada dice la normativa específica acerca de la caducidad de la acción para que la Administración pueda perseguir las infracciones previstas en la Ley 12/2013
Resulta de aplicación el Real Decreto 1945/1983 para dar «homogeneidad e integridad al régimen jurídico de las infracciones agroalimentarias»
Los procedimientos administrativos sancionadores instruidos por la Agencia de Información y Control Alimentarios (AICA) y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas se rigen, fundamentalmente, por lo dispuesto en el Real Decreto 66/2015, de 6 de febrero, y, aunque en menor medida, la propia Ley 12/2013, de 2 de agosto.
Ahora bien, nada dicen estas normas acerca de la caducidad de la acción para que la Administración para perseguir las infracciones previstas en la Ley 12/2013.
El Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio es una norma cuya promulgación pretende refundir y actualizar «todas las normas vigentes en materia de inspección y vigilancia de las actividades alimentarias y de sanción de las infracciones», cuyo artículo 18.2 prevé la caducidad de «la acción para perseguir las infracciones cuando conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento».
Teniendo en cuenta el propósito del Real Decreto 1945/1983, y a la vista del silencio de la normativa específica acerca de la caducidad de la mencionada acción, resulta inevitable preguntarse si este debería entenderse aplicable a los procedimientos sancionadores en materia de cadena alimentaria.
La posición expresada por la AICA en una variedad de resoluciones sancionadoras es clara: el Real Decreto 1945/1983 no debe entenderse aplicable a los procedimientos sancionadores en materia de cadena alimentaria resultado de la aplicación del principio lex specialis.
Salvo contadas excepciones, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo habrían acogido la interpretación de la AICA, pero no los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ni el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM), que entienden que la caducidad de la mencionada acción debe entenderse, en efecto, regulada por el artículo 18.2 de la citada norma.
Encaje del artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 en la normativa aplicable
El Real Decreto 1945/1983 regula la tipificación de determinadas infracciones y sanciones en el ámbito agroalimentario y, a su vez, una serie de cuestiones procedimentales, incluida la caducidad de la acción para perseguir infracciones. Y lo hace de una manera aparentemente genérica, si se tiene en cuenta lo dispuesto en su exposición de motivos.
Según se ha avanzado, nada dice la normativa específica acerca de la caducidad de la acción para que la Administración pueda perseguir las infracciones previstas en la Ley 12/2013, lo que invita razonablemente a pensar que se trata de una cuestión ya regulada en otra norma y, muy en particular, en el Real Decreto 1945/1983.
La única limitación (en términos de plazos) para investigar posibles infracciones contenida en la normativa específica es la dispuesta en el artículo 16.5 del Real Decreto 66/2015, que, tras su modificación mediante el Real Decreto 368/2023, de 16 de mayo, establece que el «plazo máximo de finalización de las actuaciones [instructoras] será de nueve meses desde que la [AICA] se encuentre en posesión de toda la información precisa».
Resulta evidente que ambos preceptos presentan un contenido perfectamente compatible. Así, mientras el primero regula el plazo del que dispone la Administración para el desarrollo de sus actuaciones instructoras (si bien fijando un dies ad quo un tanto peculiar, si se tiene en cuenta que las actuaciones instructoras sirven precisamente para recabar información precisa para una eventual imputación), el segundo regula el plazo del que dispone para, una vez conocida la infracción y finalizadas tales actuaciones, acordar la incoación de un expediente.
Una interpretación contraria supondría la existencia de un plazo sine die para que la Administración proceda, en su caso, a iniciar un expediente sancionador, lo que resultaría difícil de conciliar con el principio de seguridad jurídica. Además, carecería de sentido exigir un plazo para la tramitación del expediente, para la realización de actuaciones previas, pero no para su inicio (sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo Nº 5, sentencia de 30 de noviembre de 2022, recurso número 111/2022).
El criterio expresado por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y el TSJM
– En su sentencia de 10 de octubre de 2017 (recurso número 79/2017), el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 1 de la Audiencia Nacional asumió la aplicación del artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 en un recurso contra una resolución sancionadora de la AICA, habiendo sido este invocado por la recurrente para alegar la caducidad de la acción para el inicio del expediente sancionador.
– El TSJM, en su sentencia de 3 de julio de 2023 (recurso número 703/2022), por referencia a jurisprudencia de la Audiencia Nacional, señaló que tal precepto es aplicable al «formar parte del bloque de la normativa que esta norma reglamentaria establece en materia de caducidad para garantizar la corrección y la debida diligencia en el procedimiento sancionador», lo que le llevó a estimar la alegación de caducidad formulada por la recurrente.
– De nuevo, el TSJM, en su sentencia de 29 de noviembre de 2023 (recurso número 1360/2022), señaló que, en ausencia de regulación sobre caducidad de la acción en la Ley 12/2013 y en el Real Decreto 66/2015, resulta de aplicación el Real Decreto 1945/1983 para dar «homogeneidad e integridad al régimen jurídico de las infracciones agroalimentarias». ■